在世貿(mào)組織（WTO）爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）會(huì)議上，出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的一幕：美國濫用“國家安全例外”條款和WTO貿(mào)易爭端解決機(jī)制中的上訴程序，第62次拒絕了開啟WTO上訴機(jī)構(gòu)法官甄選程序的提議。

具體而言，在1月27日舉行的會(huì)議上，中國、挪威、瑞士、土耳其、中國香港五個(gè)成員設(shè)置八項(xiàng)議題，要求DSB通過專家組關(guān)于美國在“232條款”下對進(jìn)口鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅和美國就中國香港商品實(shí)施的產(chǎn)地來源標(biāo)記新規(guī)定違規(guī)的五份裁決，并要求美國撤銷違規(guī)措施。美國卻在會(huì)前對上述五份裁決全部提出上訴。

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自拜登政府上臺(tái)以來，外界一度對其在WTO改革、特別是上訴機(jī)構(gòu)癱瘓問題上轉(zhuǎn)變態(tài)度有所期待。然而兩年來，美方在大方向上高姿態(tài)，細(xì)節(jié)上不表態(tài)，實(shí)證上則進(jìn)展寥寥。從中長期來看，美方意欲何為？

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授紀(jì)文華曾在商務(wù)部、中國駐世貿(mào)組織代表團(tuán)、中國駐美國及印度等使領(lǐng)館從事法律事務(wù)和多雙邊經(jīng)濟(jì)外交工作，他在接受第一財(cái)經(jīng)記者專訪時(shí)表示，多重因素交織下，美國過去幾年在諸多涉及WTO爭端解決機(jī)制（包括上訴機(jī)構(gòu)）方面呈態(tài)度模糊、多元、變動(dòng)等特點(diǎn)，預(yù)計(jì)這種狀態(tài)在當(dāng)前政府任期內(nèi)還會(huì)持續(xù)。

他解釋道：“不管如何，有一點(diǎn)是相對肯定的，那就是WTO爭端解決機(jī)制的作用和功能在美國政府眼中是大大降低了的。”

“其行動(dòng)表明（美方）并不再認(rèn)為一個(gè)有效和法律化的爭端解決機(jī)制對于維護(hù)美國的整體利益或美國的整體霸權(quán)是起到‘正向’作用的。” 紀(jì)文華表示，既然事實(shí)已如此，上訴機(jī)構(gòu)已因美阻撓陷入癱瘓，且也尚未找到更好可行替代方案，就更可能采取一種維持現(xiàn)狀、虛與委蛇和靜觀其變的態(tài)度。

“美對尊重多邊規(guī)則興趣減少”

第一財(cái)經(jīng)：美國日前在WTO對五份裁決全部提出上訴，考慮到其此前表態(tài)，這并不令人意外，但中長期來看美國意欲何為？

紀(jì)文華：綜合既有情況和信息看，明確闡釋或預(yù)測美國中長期的意圖很具有挑戰(zhàn)性。就個(gè)人觀察看，美國在改革（或者說改造）WTO爭端解決機(jī)制方面的打算或者計(jì)劃，可解構(gòu)為幾個(gè)因素的綜合：第一，美國不希望爭端解決機(jī)制成為進(jìn)一步約束其國內(nèi)經(jīng)貿(mào)政策的有效工具；第二，美國不希望爭端解決機(jī)制成為其在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)θA進(jìn)行戰(zhàn)略競爭打壓的法律障礙；第三，美國似乎也不預(yù)期完全舍棄國際層面的爭端解決機(jī)制，不明確支持國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則實(shí)施效力的弱化和下降，但國內(nèi)政治所要求的自主性與國際規(guī)則所要求的有效性之間的平衡點(diǎn)以及具體的改造現(xiàn)有WTO爭端機(jī)制的路徑，美國還需要在進(jìn)程中尋找和確定。由于這些因素交織，美國過去幾年在諸多涉及WTO爭端解決機(jī)制（包括上訴機(jī)構(gòu)）方面呈現(xiàn)態(tài)度模糊、多元、變動(dòng)等特點(diǎn)，預(yù)計(jì)這種狀態(tài)在當(dāng)前政府任內(nèi)還會(huì)持續(xù)。

第一財(cái)經(jīng)：美國國內(nèi)對于WTO爭端機(jī)制及上訴機(jī)構(gòu)的態(tài)度是什么？

紀(jì)文華：總體看，在對待多邊貿(mào)易體制態(tài)度上，當(dāng)前美國國內(nèi)政治已發(fā)生一些重要轉(zhuǎn)變。第一，美國國內(nèi)對多邊體制重視程度下降。第二，美國對尊重多邊規(guī)則興趣減少。第三，美國想利用更多政策手段，一方面鞏固和提升自身霸權(quán)實(shí)力，另一方面對華進(jìn)行戰(zhàn)略競爭和打壓。從外界來看，盡管這些轉(zhuǎn)變帶有明顯單邊主義和內(nèi)顧傾向，并不符合全球利益和多邊主義，在國際層面和美國國內(nèi)也不乏批評反對意見，但美國內(nèi)政治風(fēng)向并未呈現(xiàn)明顯變化，在涉華經(jīng)貿(mào)問題上還有愈演愈烈的傾向。就WTO的表現(xiàn)看，美國不再那么積極尋求通過市場開放等方式推動(dòng)貿(mào)易自由化，也不再主動(dòng)發(fā)揮引領(lǐng)者的角色。因此，個(gè)人觀察認(rèn)為，WTO如何發(fā)展或如何解決問題，美國也不是特別在乎，不會(huì)投入過多政治意愿和資源。

具體到爭端解決機(jī)制方面，美國通過挑選和渲染W(wǎng)TO爭端機(jī)制、特別是上訴機(jī)構(gòu)實(shí)踐運(yùn)作和裁決分析方面的一些“問題”進(jìn)行廣泛指責(zé)，并通過阻撓法官遴選“癱瘓”上訴機(jī)構(gòu)，一手制造了“危機(jī)”。如何走出危機(jī)，并非易事。在國際層面和平解決政府間爭議，存在兩種最基本的方式：一種是外交談判式，包括協(xié)商、調(diào)解和總干事協(xié)調(diào)等，靠的是實(shí)力和誠意；還有一種是法律裁決式，要么是一審制，要么是兩審制，無論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)裁決，得按照規(guī)則和程序。長期以來，美國國內(nèi)的政治勢力，特別是國會(huì)，對于國際裁決限制美國政策的靈活性和要求修改國內(nèi)法等，持有一種懷疑和排斥態(tài)度。在美國政府已以多種理由貶低爭端解決機(jī)制客觀功績、過度批判上訴機(jī)構(gòu)的背景下，美國中短期內(nèi)不會(huì)加強(qiáng)WTO爭端機(jī)制，上訴機(jī)構(gòu)很可能也難以恢復(fù)。

但即便如此，只要成員能達(dá)成一致，WTO仍然可提供法律化解決機(jī)制，即使“復(fù)原”為一審制，只要裁決結(jié)果能確保被有效執(zhí)行，仍會(huì)起到較積極解決效果。在傳統(tǒng)的雙邊談判方式下，美國固然具有雙邊優(yōu)勢，但體制性約束力的缺失對美國也未必有利。當(dāng)前的關(guān)鍵問題仍是美國至今對WTO爭端機(jī)制改革、特別是破解上訴機(jī)構(gòu)僵局問題沒有提出明確方案和選擇，不像中國、歐盟等立場明確要求恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)并保持獨(dú)立兩審制。

這種美國改造方案的缺位，有不同角度的分析。個(gè)人觀察認(rèn)為，這也可能表明美方處于一種矛盾當(dāng)中，前文也提到存在多種因素的交織。上訴機(jī)構(gòu)停擺問題引發(fā)了廣大成員的嚴(yán)重關(guān)切和批評，這實(shí)際上極大影響了美國的國際形象和引領(lǐng)力，美國政府對此并非毫無認(rèn)知。但與此同時(shí)，近幾年來美國對外采取了很多貿(mào)易限制措施，這些措施大多被專家組裁定違反規(guī)則，而上訴機(jī)構(gòu)的停擺客觀形成了一種對其有利的態(tài)勢，幾個(gè)重要案件的裁決都無法生效并執(zhí)行。或是為了“回應(yīng)”成員的批評，2022年整整一年，美國在WTO啟動(dòng)并引領(lǐng)了非正式、頭腦風(fēng)暴式的關(guān)于WTO爭端機(jī)制應(yīng)如何改造的小范圍討論，但討論結(jié)果似乎仍不清晰。目前，多數(shù)WTO成員的普遍訴求仍是恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)和保持兩審制，這與美國仍存在立場性差異。在立場不清或不變情況下，要找到折中調(diào)和方式對各方都具有很大困難。

美方的2024年目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)

第一財(cái)經(jīng)：美國貿(mào)易副代表、美國駐WTO大使帕根（Maria Pagan）在WTO內(nèi)場對外媒表示：“我們的目標(biāo)是到2024年建立一個(gè)全面運(yùn)作的（爭端解決機(jī)制）。”這句話如何解讀？

紀(jì)文華：WTO第12屆部長級會(huì)議（MC12）成果文件表示“我們承認(rèn)爭端解決機(jī)制方面的挑戰(zhàn)和關(guān)注，包括與上訴機(jī)構(gòu)有關(guān)的挑戰(zhàn)和關(guān)注，認(rèn)識(shí)到處理這些挑戰(zhàn)和關(guān)注的重要性和緊迫性，并承諾進(jìn)行討論，以期在2024年前擁有一個(gè)所有成員均可使用的、完整的和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的爭端解決機(jī)制”，這是中美之間經(jīng)過磋商2022年底率先達(dá)成的，具有積極意義，也存在建設(shè)性的模糊之處。到目前為止，成員對該成果的具體含義，也有不盡相同的解讀。

從MC12達(dá)成的目標(biāo)來說，美國駐WTO大使帕根這樣說并沒有什么不妥。帕根的表態(tài)，從政治上是安全的，既不明顯消極，也不特別積極，實(shí)際上似乎更多是在重復(fù)MC12這段授權(quán)和要求，其真實(shí)意思如何還需要觀察美國下一步的舉動(dòng)。的確，從此前的談判實(shí)踐來看，部長會(huì)議設(shè)定的任務(wù)時(shí)限很多都不能如期完成，MC12關(guān)于爭端解決改革的要求也存在這種可能。

承前所述，個(gè)人觀察認(rèn)為，在WTO爭端機(jī)制改革問題上，美國可能未設(shè)定確定和固定的觀點(diǎn)和立場，或者說當(dāng)前情況如何處理和下一步新機(jī)制如何構(gòu)建，并不必然按照一條美國預(yù)先設(shè)定好的路線在進(jìn)行，這既表現(xiàn)為美國相關(guān)部門迄今并未清晰闡釋其訴求和推動(dòng)方向，也表現(xiàn)為美國在涉及爭端事務(wù)方面立場和舉動(dòng)呈現(xiàn)模糊、多元、變動(dòng)等特點(diǎn)。

不管如何，有一點(diǎn)是相對肯定的，那就是WTO爭端解決機(jī)制的作用和功能在美國政府眼中是大大降低了的，其行動(dòng)表明并不再認(rèn)為一個(gè)有效和法律化的爭端機(jī)制對于維護(hù)美國的整體利益或美國的整體霸權(quán)是起到“正向”作用的。既然事實(shí)已如此，上訴機(jī)構(gòu)已因美阻撓陷入癱瘓，且也尚未找到更好的可行替代方案，或者說美國政府自己的潛在方案未必為其他成員所接受，就更可能采取一種維持現(xiàn)狀、虛與委蛇和靜觀其變的態(tài)度。

標(biāo)簽： 爭端解決機(jī)制