歐盟就是碳稅和碳交易市場協(xié)同的典范。歐盟的政治架構決定了所有成員國在稅收問題上都有一票否決權，所以在各國征收統(tǒng)一的碳稅未能實現，各成員國根據自身經濟發(fā)展狀況和減排力度制定碳稅。然而歐盟成功地在區(qū)域層面構建了歐盟碳排放權交易體系（EU ETS），使得獨立的碳稅機制與區(qū)域性的歐盟碳交易市場相互配合，有彈性地調節(jié)碳定價機制的約束力度。在過去的二十年里，隨著EU ETS的發(fā)展，歐洲已成為碳定價政策的世界領導者。

碳交易市場的引領者：歐盟

在全球走向碳中和的進程中，歐盟一直是引領者。從對光伏、風能等可再生能源的鼓勵，對汽車從燃油車到電動車轉型的推動，對利用碳稅和碳交易市場對碳排放進行定價、限制，都走在世界的最前端。

(資料圖)

歐盟碳排放交易系統(tǒng)作為歐洲氣候政策的基石，現如今在30個國家運行，納入了電力、工業(yè)領域約11000個固定排放設施以及上述國家內的航空公司，覆蓋整個歐盟45%的溫室氣體排放。2021年的全球碳定價收入約為840億美元，歐盟就占了其中的41%。由于歐洲氣候政策一直較為嚴格，EU ETS碳價格長期居于所有碳市場配額價格首位，2021年碳排放配額價格超過80歐元/噸，是2020年底的兩倍多。同時，EU ETS也是全球交易最活躍的碳市場，2021年交易額達到7600億歐元，比2020年實現的2890億歐元增長了164%。

EU ETS在過去近20年給整個歐盟的碳減排進程帶來深刻影響。隨著EU ETS的引入和普及，歐洲的企業(yè)都進行了積極響應。截至2020年，歐盟77%的企業(yè)已啟動減排措施，其中重排放企業(yè)的減排參與度高達82%。據歐委會報告，2013~2019年歐盟70%的碳拍賣收入，合計約321億歐元都用于歐盟各國的再生能源、節(jié)能增效，綠色交通領域減排投資。其中實現碳中和的重要領域，節(jié)能增效與再生能源的投資規(guī)模分別為110億和129億歐元。從碳減排的實際效果來看，歐盟的碳市場更是起到重要作用。在1990~2021年的30年時間里，歐盟GDP增長60%的同時，碳市場覆蓋行業(yè)的實際排放量基本上沒有突破設定的排放總量限額。值得一提的是，在此期間歐盟碳市場對于覆蓋行業(yè)碳排放的上限也收緊了至少20%。

歐盟碳交易發(fā)展的主要特點

歐盟碳市場的建設并非一蹴而就，而是經過四個階段的迭代，才逐漸走向成熟和完善。歐盟碳交易市場自2005年建立，是全球第一個跨國碳交易體系。自2005年開始至2007年是第一階段，作為試驗階段，只是淺嘗輒止。歷經了第二階段2008~2012年的金融危機，以及第三階段2013~2020年的幾番波折，目前歐盟碳交易市場已運行至第四階段。

從市場演進過程上看，歐盟碳交易市場主要呈現出四大特點：

第一是覆蓋范圍逐漸拓寬。其一，覆蓋的國家越來越多，最初僅包括歐盟27個成員國，后來逐步加入挪威、冰島、列支敦士登、克羅地亞等國，EU ETS幾乎覆蓋整個歐洲。其二，覆蓋行業(yè)從最初僅包括電力、能源密集型工業(yè)，后續(xù)增加航空，并進一步擴大工業(yè)企業(yè)的控排范圍，到各種各樣工業(yè)生產過程，未來還可能將航運業(yè)納入覆蓋范圍。其三，覆蓋氣體范圍，最初只是覆蓋二氧化碳一種溫室氣體，逐漸在第二、三階段增加一氧化二氮、全氟化碳，工業(yè)過程中溫室效應比較明顯的氣體都逐步被納入了碳交易體系內。

第二是碳配額每年逐漸縮減。歐盟配額總量上限的設定在第三階段以1.74%線性下降，并在第四階段年均降速加碼至2.2%，甚至未來隨著歐盟的氣候政策趨嚴從2023年起降速達到4.2%；如果按照嚴格情境下的碳配額收緊速度，預計到2030年碳市場的配額總量將只有10.7億噸，相比較2005年的23億噸實際排放量下降高達61%。

第三是分配機制更加合理，拍賣比例逐漸增加。就分配機制而言，在歐盟碳市場建立之初，為促使更多的企業(yè)參與到碳交易之中，使用“歷史排放法”對免費配額進行分配。但這樣歷史排放量越高反而獲得免費分配的配額越多，違反了“污染者付費”的原則。導致前兩階段大部分配額是免費發(fā)放，拍賣比例極低，僅占不足5%。因而，從第三階段開始，使用“行業(yè)基準線法”分配免費配額。這種方法將整個行業(yè)中碳排放較少的領先企業(yè)作為核算基準，為行業(yè)減排樹立了明確的標桿。碳排放強度高的企業(yè)依據行業(yè)減排領先企業(yè)的標準，將比原來更少地分配到免費配額，促使低效的設備要采取措施減少過多的排放。

拍賣比例的逐步增加是因為免費配額對企業(yè)的實際約束力有限，只有真金白銀買到的碳交易權，才是對控排企業(yè)真正的約束。為提升高碳排企業(yè)的排放成本，EU ETS針對高排放行業(yè)設定了更高的拍賣比例。從第三階段開始，免費配額的分配采用行業(yè)基準法，同時針對高排放行業(yè)的高拍賣比例，導致配額拍賣比例大幅提升。據歐委會估算，共有57%的總配額量在2013~2020年間推出拍賣，遠高于前兩階段的5%~10%。

拍賣比例增加帶來的減排效果是顯著的。以電力行業(yè)為例，2013年之前，碳配額90%免費分配，歐盟碳市場整個燃料燃燒部門的碳排放量在13億噸之上徘徊，而到了2020年該部門碳排放量已降至8.2億噸。這是由于2013年開始，電力行業(yè)的碳配額100%以拍賣形式分配，企業(yè)的排放成本陡增。

未來拍賣比例仍有擴大趨勢，并且向以拍賣為主逐漸過渡。拍賣部分又因行業(yè)不同而采取不同的拍賣比例，碳排放較高的電力行業(yè)已經實現100%拍賣，大部分工業(yè)的免費比例也從80%逐年減少，等到2030年將下降到30%，航空業(yè)配額免費比例也由82%逐年下降。

第四是監(jiān)測、報告與核查制度，履約與懲罰機制逐步完善。沒有嚴格的履約機制和對違反規(guī)則嚴厲的懲罰，就談不上真正的約束。早在市場運行初期，歐盟對超額排放僅采取罰款的處理方式；從第二階段開始，為提高違約成本，歐盟將每噸超排罰款金額由40歐元提升至100歐元，同時要求企業(yè)次年補繳上一年度超額排放量。要知道在第二階段，歐盟碳交易市場價格區(qū)間僅在6~28歐元/噸，即使第三階段最高價格也不過30歐元/噸，企業(yè)完全可以通過交易的方式在市場中獲取配額。補繳制度和高額的違約罰款，徹底阻斷了超排的可能性。

監(jiān)測、報告與核查制度也在逐漸完善。就像資本市場中企業(yè)需要披露財務信息，由審計和監(jiān)管機構進行核查，碳市場中也有相似機制，只是關注的對象從財務信息變?yōu)樘寂欧判畔ⅰW盟委員會將早年的MRV執(zhí)行指南升級為監(jiān)測與報告法規(guī)（MRR）、認證與核查法規(guī)（AVR），確立了MRV政策法規(guī)管理體系；后續(xù)在法規(guī)基礎上，明確對上報數據質量的管理要求和執(zhí)行方法，進一步修改完善了監(jiān)管體系。

用經濟影響督促其他國家去碳

并非所有的經濟體都像歐盟一樣決意減排，主要經濟體的碳定價政策的實施步伐也不統(tǒng)一。美國從國家層面尚未達成一致，整體相對比較寬松，但存在兩個重要的區(qū)域性碳交易市場。加州是美國的先鋒，擁有全球行業(yè)覆蓋范圍最廣的碳交易市場，同時在很早就實施了碳稅，對減排的重視程度幾乎比肩歐洲。日本則比較特別，減排主要是征收碳稅，高覆蓋率但低稅率，約束力度不足；東京和埼玉碳市場作為補充，但約束也并不嚴格。韓國盡管有實施數年的全國碳交易市場，也不斷在擴大覆蓋范圍，但是免費配額的過高比例讓效果打了折扣。

包括中國在內的發(fā)展中國家，碳中和的作為目前主要集中在供給端（用新能源替代碳基能源），而碳稅和碳交易市場都非常初級，還有很長的路要走。比如目前我國的碳交易市場，在全國碳市場上線交易一周年之際，碳配額累計成交量只有1.94億噸，累計成交額只有85億元。根據碳配額總量45億噸測算，我國碳市場交易換手率在4.3%左右，市場活躍度還有很大提升空間。同時，碳配額的價格在每噸40~60元區(qū)間波動，仍處于很低的水平。

氣候變暖是一個全球性的問題，需要世界所有經濟體的共同努力才有解決的可能。但處于不同經濟發(fā)展階段的國家出于自身發(fā)展利益考慮，愿意承擔的責任大不相同。發(fā)達國家受到國際氣候協(xié)議的約束，需要承擔主要的減排責任，對碳排放的管制更嚴格，因而本國企業(yè)面對的碳價格更高；而發(fā)展中國家能夠承擔的責任相對較小，對碳排放的管制更寬松，因而本國企業(yè)面對的碳價格更低。這種國際碳價格的差距，勢必導致減排行動的差異，進而影響全球減排效果。

為了促進全球減排進程步伐一致，歐盟在2022年推出首個碳邊境調節(jié)機制（CBAM）。CBAM是歐盟的碳邊境稅，是針對部分進口商品的碳排放量所征收的稅費。其設計初衷是為了歐盟境內和境外的生產過程中每噸二氧化碳所需支付的碳成本相同，通過碳邊境稅來調節(jié)碳排放在全球范圍的分布，以鼓勵減排，懲罰高排放國家。擬定的征收行業(yè)為水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁、有機化學品和塑料，2023年至2026年為過渡期，2027年正式實施。

歐盟碳邊境稅的加速實施，不僅對其他發(fā)達國家產生引領作用，還將在全球范圍內產生連鎖反應。當前，G7（七國集團）國家有望簽署相關氣候協(xié)議，組成一個“氣候俱樂部”，成員國共同制定目標，實行強制減排，內部成員互相免除與氣候相關的關稅，共同向不加入的外部成員征收關稅。德國作為該協(xié)議的倡導者，積極推動G7取得集體進展，相較于美國和加拿大的躊躇不前，法國和意大利已基本確認參加，英國和日本也支持通過建設“綠色貿易壁壘”維護本國企業(yè)競爭力，推動可持續(xù)發(fā)展。

不過，碳邊境稅作為新型的貿易手段，必將對全球的貿易格局產生深遠影響，對發(fā)展中國家的經濟貿易發(fā)展產生沖擊。碳邊境稅將會提升出口歐洲的關稅成本，打擊對歐出口金額較大或占比較高國家的相關高碳產業(yè)。2020年中國向歐盟出口CBAM覆蓋范圍內的產品總額為297億美元，是涉及金額最大的國家，受到的沖擊自然最大。其中，化學品和塑料是受CBAM影響最主要的兩大類，2020年輸歐貿易金額分別為120億美元和121億美元。此外，鋼鐵和鋁2020年對歐出口41億美元和14億美元，也會一定程度受CBAM影響。此次歐盟碳邊境稅波及的不止中國，印度、俄羅斯、土耳其等發(fā)展中國家對歐出口也將會受到顯著影響。

我們不妨以鋼鐵為例，看CBAM帶來的碳成本增加。我國鋼鐵生產以長流程煉鋼為主，此法平均噸鋼二氧化碳排放量約2.1噸。如果按照當前歐盟1.3噸的配額免費分配標準及80歐元/噸（552元/噸）的碳價格計算，自2027年CBAM開始實施起，我國鋼鐵出口至歐盟將增加441元/噸的噸鋼碳成本，等到2032年歐盟全面退出免費配額分配后，將進一步增加至1159元/噸。而我國長流程鋼材目前平均利潤僅338元/噸，可見CBAM帶來的碳成本上升是巨大的。

發(fā)達國家主導的碳邊境稅及潛在的 “綠色貿易壁壘”，將會增加高碳產業(yè)的出口成本。其他發(fā)展中國家將會受到先進國家越來越重的碳邊境稅的影響，這會成為未來5~10年的重要經濟議題。雖然碳邊境稅對各國的溢出效應差別很大，但可以明確的是：發(fā)展中國家將因碳邊境稅的實施遭受凈損失，而嚴重依賴高碳產品出口的發(fā)展中國家經濟將受到較大沖擊。同時，由于碳邊境稅中相當一部分的成本將由發(fā)達國家消費者承擔，對發(fā)達國家來說，此稅又將是引起通脹的重要因素。

（劉勁系長江商學院教授，于艾琳系長江商學院研究員）

標簽： 碳邊境稅 氣候變化