新時期的“農村宅基地改革”，始于2015年，至今已歷經兩輪試點，試點范圍也從原先的33個縣（市、區）擴大至104個縣（市、區）和3個地級市。

第一財經近日在浙江省德清縣調研發現，德清“宅改“試點一直都走在改革探索的前沿，既取得了一系列全國首例的創新，但也一直堅持“穩慎”的試點總基調。（相關報道：浙江德清“宅改”深度調研（上）：一塊宅基地，為何兩本產權證？、浙江德清“宅改”深度調研（下）：宅基地+農房評估150萬元，要不要退出？）

農業農村部農村經濟研究中心農地政策研究室主任、研究員劉俊杰對第一財經記者表示，推進“宅改”，要充分尊重農民意愿，切實保障農民權益，絕不能急躁冒進、急于求成。

【資料圖】

延續70多年的農村宅基地制度

農村宅基地制度是中國特有的制度，其在制度建構之初也的確為保障農民“住有所居”發揮過重要作用。經過70多年的延續，農村宅基地制度具有“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期使用”的基本特征。劉俊杰稱，該制度契合了傳統村莊封閉性和社會保障二元性的特點，為保障農民安居樂業和農村社會穩定發揮了重要作用。

據南開大學教授程同順等刊發文章《我國農村宅基地制度改革的演進歷程、基本邏輯及推進原則》，新中國成立以來，我國農村宅基地制度根據所有權和使用權的變化情況，可分為三個演進階段，分別是“農戶所有”(1949年—1962年)、“兩權分離”(1962年—2017年)、“三權分置”（2017年至今）。

在保持土地集體所有制這一農村基礎制度安排的前提下，將原先的“使用權”拆分為“資格權”和“使用權”，由“兩權分離”過渡到“三權分置”在于時代背景發生了變化，現行宅基地制度安排不適應發展要求的狀況逐步顯現。

德清縣東衡村正在興建的中心村二期。

農村宅基地閑置是最大的問題之一。據農業農村部抽樣調查數據，2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。

劉俊杰稱，大量農村人口轉移就業，但其宅基地退出不暢，造成大量閑置，利用粗放。一些地區土地資源緊張，新增人口宅基地取得困難，用地供需矛盾尖銳。長期的管理失范造成一戶多宅、私占亂建等問題突出，違法用地點多面廣。宅基地權能不完善、合法財產價值不能顯化，導致非法交易禁而不止等，這些問題的出現使得“宅改”愈發迫切。

2020年6月，中央深改委審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，啟動新一輪“宅改”試點，試點范圍從原先的33個縣（市、區）擴大至104個縣（市、區）和3個地級市。

同年9月，由中央農辦、農業農村部召開的深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議定調，“保持足夠的歷史耐心，周密謀劃、有序實施，穩慎做好深化農村宅基地制度改革試點各項工作。”“農村宅基地制度改革事關億萬農民切身利益和社會穩定大局，影響因素錯綜復雜，需要進行長期探索才能建立起新的制度框架，決不能急躁冒進、急于求成。”

正是基于這樣的定調，“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”連續三年寫入“中央一號文件”（2021年至2023年）。

農村宅基地困境的“破題”路徑

在推進“宅改”的過程中，之所以要保持足夠的歷史耐心，不能急躁冒進、急于求成，劉俊杰稱，我國各地農村自然資源稟賦、經濟發展水平狀況、社會風俗習慣和群眾需求等方面存在較大差異。同時“宅改”涉及多方面的利益調整，需要通過長期探索才能建立新的制度框架。

他認為，“宅改”首先要處理好農民和土地的關系。以保障農民基本居住權為前提，以賦予農民更加充分的財產權益為方向，適應鄉村振興和城鄉融合發展趨勢，探索宅基地“三權分置”有效實現形式，推動構建依法取得、節約利用、權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范的農村宅基地制度體系。

關于宅基地“三權分置”的制度實施要點，四川大學經濟學院教授、經濟系主任姚樹榮對第一財經記者表示，確權公平是基礎、還權賦能是關鍵、產權清晰是核心、社會保障是配套。

具體來說，第一，由國家層面制定《關于農村宅基地使用權分配資格認定的指導意見》，由各地采取村民自治的方式制定具體實施細則，有序開展宅基地使用權的確權頒證，妥善處置宅基地歷史遺留問題，確保農戶在宅基地初始分配中的社會公平。

第二，響應農戶對宅基地的利用訴求，賦予農戶更充分更完整的宅基地使用權能，除現行法規定的可以占有和使用宅基地建房用于自住的權利之外，還應賦予農戶在符合規劃與用途管制的前提下改（擴）建房屋用于畜禽養殖、農產品加工等農業產業化經營與民宿、農家樂等非農產業經營以及通過租賃、轉讓、入股、抵押等方式獲取財產性收入的權利。

第三，清晰界定集體經濟組織對宅基地所有權的權能，既是落實宅基地集體所有權、體現集體土地所有制優勢的內在要求，也是保障農戶宅基地使用權、避免集體不當干預或侵害農戶宅基地權益的關鍵舉措。

第四，逐步健全城鄉一體、制度一樣、標準一致的社會保障制度，發揮社會保障在穩社會、保民生方面的兜底作用，剝離土地的社保功能、還原土地的要素功能，是提高土地利用效率，同時又防范農民進城失敗返鄉風險的明智選擇。

實踐表明，如果農民社會保障制度不同步改革，只是單兵推動宅基地制度改革，就會陷入“內卷化”的困境。應調整改革思路，加快農民社會保障制度改革，為宅基地“三權分置”改革創造條件。

姚樹榮建議，當前，可考慮在集體土地流轉收益中提取一定比例的資金，專項用于建立農民社會保障基金，以集體土地流轉收益分配機制聯動推進宅基地“三權分置”與農民社會保障制度改革。

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