2023年7月，政府再次強調推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控。能耗雙控向碳排放雙控的轉變，鮮明地突出了約束化石能源消費、促進可再生能源發展的政策導向，有效統一了經濟高質量發展目標和應對氣候變化任務，對于保障合理用能、優化能源消費結構、促進低碳產業發展意義重大。

隨著“雙碳”目標的提出，單一能耗約束的弊端逐漸顯現，比如能耗雙控差別化管理措施偏少，“簡單平衡、逐級分解、機械執行”的能源消費總量管理方式缺乏彈性，地方政府以“一刀切”停產限產等集中整治措施完成能耗雙控指標等。推動能耗雙控轉向碳排放雙控，有助于更好地平衡經濟增長與能耗降低之間的關系，既堅持了節能增效的轉型升級方向，又可以打破GDP增長被能源消費總量指標過度限制的束縛。推動能耗雙控轉向碳排放雙控，有助于提升“控碳”舉措的精準性，向社會各界釋放出明確信號，即嚴格控制化石能源消費，積極推動可再生能源產業的發展，為中國的能源結構清潔低碳化轉型注入內生動力。

能耗雙控向碳排放雙控轉變，有助于實現GDP與化石能源消費脫鉤，進而推動經濟高質量增長。在實現碳中和的進程中，經濟高質量增長要求盡可能實現“雙脫鉤”，即GDP盡可能與化石能源消費脫鉤、與能源電力需求增長脫鉤。能耗雙控向碳排放雙控轉變，契合當前中國亟須從化石能源向可再生能源轉型的現實需求，有助于加快GDP與化石能源消費的脫鉤，推動相關產業從低附加值、高能耗向高附加值、綠色低碳轉型。

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一方面，能耗雙控向碳排放雙控轉變，將拉動鋼鐵、水泥、電解鋁、原油加工、燒堿、焦化等高耗能行業積極優化工藝流程和用能結構，加快實現綠色低碳高質量發展。在重點用能領域，以前更多從節能角度約束能源消費，今后則更強調降碳，特別是高耗能領域的碳減排和綠色轉型進程將大大加快。高耗能企業應用可再生能源的動力會更足，它們會更加積極地利用風能、太陽能、生物質能等能源，提高清潔能源的消費比重。向碳排放雙控轉變，提升了能源消費總量管理的彈性，使那些因能耗指標不足而被嚴格限制的高耗能項目有機會落地投產，開拓了經濟增長的用能空間。轉向碳排放雙控，將鼓勵制造業采用更節能、低碳的生產工藝和技術，提高資源利用效率，減少廢棄物和排放物的產生。同時，推動清潔生產和循環經濟模式的應用，促進綠色制造和可持續發展。

另一方面，能耗雙控轉向碳排放雙控將推動能源生產和消費向更加綠色低碳的方向轉變，從而促進低碳產業的迅速發展。特別是可再生能源領域，如風能、太陽能和水能等，將獲得新的發展動力。實施碳排放雙控政策還將進一步推動新能源汽車的發展和普及，推動汽車制造商加大對新能源汽車的研發和生產投入，進而推動充電設施、電池技術等新能源汽車產業鏈的發展。此外，能耗雙控向碳排放雙控的轉變還有助于擴大綠色電力需求，提高綠色電力收益，擴大綠色電力行業的市場規模，并為全國碳市場的有效運行提供堅實的制度保障。

中國在實現能耗雙控轉向碳排放雙控目標方面做了較多準備。

在產業低碳化轉型方面，近年來中國實施了嚴格的環境標準和監管措施，推動高耗能和高污染產業進行清潔生產。同時，中國鼓勵技術創新和綠色發展，加強能源管理，推動能源效率改進，應用節能和清潔生產技術，降低能源消耗和溫室氣體排放。

在新能源發展方面，中國建立了全球最大的風能和太陽能發電基地，并繼續大規模建設風電和太陽能發電項目。中國還加大了對可再生能源的投資和研發力度，推動生物質能源、水能、地熱能等領域的發展。同時，政府鼓勵電動汽車的普及和推廣，出臺了一系列政策和措施，包括購車補貼、充電基礎設施建設等，促進電動汽車產業的發展，加快對傳統燃油車輛的替代。

在市場機制建設方面，中國建立了碳排放權交易市場，并逐步完善相關政策和制度框架。實施了碳排放核查和報告制度，強化了對企業的碳排放監測和環境信息披露要求。同時，積極推動綠色金融和綠色債券發展，為低碳和環保項目提供融資支持，推進綠色金融體系的建設。這些措施為能耗雙控向碳排放雙控的轉變奠定了良好基礎。

當前，能耗雙控轉向碳排放雙控仍面臨著一些困難。一方面，缺乏科學合理的碳排放監測與核算體系，各級碳排放統計核算工作的組織建設和運行機制尚不成熟。精確監測與核算碳排放量是推動碳排放雙控的關鍵，但由于能源消耗和碳排放的關聯復雜，測算碳排放量面臨一系列挑戰，包括準確獲得能源消耗數據、建立科學可行的碳排放測算方法、建設完善的碳排放監測體系等。近年來，盡管碳排放核算體系的構建與完善取得了長足的進步，但仍存在數據質量不可靠、核算方法不統一和統計標準不一致等多重問題。缺乏統一的碳排放監測與核算方法，使得不同地區和單位之間的數據無法進行有效的比較和分析，限制了整體的碳排放管理和調控工作的順利開展。

另一方面，碳排放監測與核算、碳減排技術和政策研究等領域的專業人才相對匱乏。盡管中國政府一直致力于推動低碳經濟發展和應對氣候變化，但專業人才的供給與需求之間存在一定的缺口。缺乏具備深入理解和應用相關知識的專業人才將無法有效開展碳排放監測、核算和評估工作。

在碳排放監測方面，缺乏專業人才導致監測系統的建設和維護困難，數據的準確性和可靠性無法得到有效保證，全面評估和準確監控各個行業和地區的碳排放情況存在較大阻力。

在碳減排技術方面，缺乏專業技術人員導致低碳技術開發和應用受限。此外，碳排放雙控相關政策研究要求相關人員具備較高水平的研究能力和實踐經驗，尤其在政策評估、政策設計和政策落實等方面，亟須強化人才綜合管理和加快復合型人才隊伍建設。

（作者系嘉庚創新實驗室首席科學家，廈門大學中國能源政策研究院院長）

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