“作為我國第二部流域法律，《黃河保護法》是全面推進國家‘江河戰(zhàn)略’法治化的標志性立法。”中國法學會副會長、中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長呂忠梅對第一財經記者說。

《黃河保護法》日前經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過，將于2023年4月1日起施行。

多位專家在接受第一財經記者采訪時表示，《黃河保護法》體現(xiàn)了諸多領域的新進步，但同時，該法的實施也面臨一系列新挑戰(zhàn)，需進一步推進流域治理進程，“量身定制”黃河流域司法體制。

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流域立法“量身定制”

呂忠梅表示，流域立法重在根據不同流域的自然條件、經濟社會發(fā)展階段和特征“量身定制”，也要體現(xiàn)流域作為自然地理單元和社會經濟發(fā)展條件的共性。相比《長江保護法》制定時的無先例可循，《黃河保護法》可以從《長江保護法》的實施過程獲得一些經驗和教訓，在立法上進行改進與完善。從這個意義上，對兩部法律進行比較可以看到中國流域立法的進步。

呂忠梅分析說，《長江保護法》對流域采用了“干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的相關縣級行政區(qū)域”的國土空間的概念界定方式，超越了傳統(tǒng)立法將流域界定為“水系空間”的舊式，呈現(xiàn)了流域資源、生態(tài)、環(huán)境的“一體三面”特性，明確了流域的“自然屬性”與“經濟社會屬性”。比《長江保護法》進步的是，《黃河保護法》將“文化”納入流域的內涵，體現(xiàn)了流域的“自然屬性”“經濟社會屬性”和“文化屬性”。

此外，《黃河保護法》將“生態(tài)保護與修復、水資源節(jié)約集約利用、水沙調控與防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好體現(xiàn)了黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展“重在保護、要在治理”的要求。

在流域治理上，能否建立更加完善的治理體制機制至關重要。呂忠梅介紹，《長江保護法》創(chuàng)設了國家流域協(xié)調機制、省際合作協(xié)同機制。《黃河保護法》在沿用這一制度的基礎上，在國家機制層面進一步明確了黃河流域管理機構、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構的流域統(tǒng)一治理管理的職能；在省際協(xié)作機制上，依托“河湖長制”建立了黃河流域省際河湖長聯(lián)席會議制度。

“這就形成了‘重大事項國家統(tǒng)籌+重點事項流域機構統(tǒng)管+相關事項省際協(xié)調合作’的流域治理管理新機制，進一步提升了流域治理管理的系統(tǒng)性、整體性。”呂忠梅說。

“督政”與“督企”結合

“長期以來，黃河流域的生態(tài)環(huán)境違法行為數(shù)量居高不下。”天津大學法學院院長、國家生態(tài)環(huán)境專家委員會委員孫佑海分析說，黃河流域的生態(tài)環(huán)境違法行為有其特殊性，包括上中游地區(qū)“搶占水資源”的行為、上游地區(qū)破壞水土保持的行為、嚴重污染水體的行為、生態(tài)環(huán)境損害行為、破壞生態(tài)系統(tǒng)服務功能的行為等。但限于以區(qū)域為主的管理體制，解決起來往往力不從心。

他舉例說，黃河水資源總量不到長江的7%。黃河以全國2%的水資源總量承擔全國15%的耕地面積和12%人口的供水任務，同時還承擔一般清水河流所沒有的輸沙任務以及向流域外供水的任務。水資源短缺直接導致部分支流甚至黃河干流斷流，生態(tài)環(huán)境用水得不到保障，加劇了水環(huán)境污染，對下游生態(tài)造成損害。但一些地區(qū)和單位為了局部利益，違法搶占水資源，其中包括用中上游地區(qū)的水庫違規(guī)截水。

今年全國兩會期間，民建中央《關于加強黃河源區(qū)生態(tài)保護筑牢黃河水塔的提案》也反映，當前，黃河源區(qū)生態(tài)保護主要存在四個方面的問題：生態(tài)退化的總體趨勢尚未得到根本遏制；源區(qū)所在的青海省境內90%為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)保護和社會發(fā)展的矛盾較為突出；源區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補償項標準偏低；源區(qū)的生態(tài)監(jiān)測體系不完善。

中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南也介紹，目前，黃河流域水質和各省區(qū)空氣質量均低于全國平均水平，特別是汾渭平原污染嚴重；流域土壤污染程度和尾礦庫環(huán)境風險較高。

呂忠梅對第一財經記者表示，在“督政”與“督企”相結合上，《黃河保護法》緊盯黃河流域高質量發(fā)展不足這個短板，加大政府責任、加重企業(yè)責任。比如，在沿用《長江保護法》規(guī)定的行政責任、民事責任和公益訴訟、刑事責任的基礎上，將行政處罰的上限提升至500萬元并實行“雙罰”；新增了與黃河流域重點保護區(qū)、野生動物保護、自然保護地保護有關的刑事責任。

構建流域司法體制

“我國正在建設法治強國，‘江河戰(zhàn)略’也在推進法治化。”中國技術經濟學會環(huán)境技術經濟分會理事張建紅對第一財經記者表示，《黃河保護法》突出流域特殊性，為在法治軌道上推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供了有力保障和法律指導。

《黃河保護法》明確，國家加強黃河流域司法保障建設，組織開展黃河流域司法協(xié)作，推進行政執(zhí)法機關與司法機關協(xié)同配合，鼓勵有關單位為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護提供法律服務。

“在一個流域，如果沒有一個有權威的流域管理機構在行使管理職權，該流域的生態(tài)環(huán)境違法行為就不會得到有效預防，各種生態(tài)災害就會源源不斷地產生。”孫佑海說。

他分析說，一旦各類生態(tài)環(huán)境違法行為沒有預防得住，就很有可能發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的后果，于是，各類生態(tài)環(huán)境糾紛就會源源不斷地涌向司法機關。但司法機關同樣也遇到體制不合理的問題，導致其難以及時有效地作為第三方解決生態(tài)環(huán)境糾紛。這是因為，從黃河流域的實際情況看，每一類違法行為的發(fā)生，都有可能涉及到上下游、左右岸以及區(qū)域和流域的關系問題，地方司法機關處理起來面臨著地方保護干擾與法制統(tǒng)一的難題。

“司法是解決社會矛盾糾紛的最后一道防線。”孫佑海認為，為遏制黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為，同時為實現(xiàn)全流域的高質量發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，可設立黃河流域生態(tài)環(huán)境法院，組建黃河流域生態(tài)環(huán)境檢察院，成立黃河流域統(tǒng)一的公安機構，強化生態(tài)環(huán)境司法與行政之間的有機銜接。

比如，黃河流域生態(tài)環(huán)境法院可實行案件跨區(qū)域集中管轄，有助于統(tǒng)一裁判尺度，有效破解地方保護主義的干擾，強化黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護力度；黃河流域生態(tài)環(huán)境檢察院可以與黃河流域的專門審判機關的設置相匹配，辦理跨行政區(qū)劃的案件；黃河流域統(tǒng)一公安機構作為黃河流域管理機構的一個組成部分，可充分發(fā)揮公安機關在偵查環(huán)境犯罪案件的重要作用，為正確開展檢察和審判工作奠定良好基礎。

孫佑海同時表示，設立黃河流域司法機構，決不能以削弱相關區(qū)域的生態(tài)環(huán)境司法為代價，應妥善處理好流域司法與區(qū)域司法之間的銜接關系。屬于黃河全流域司法職能的，應當由黃河流域司法機構履行和擔當；屬于區(qū)域司法職能的，就應當充分發(fā)揮該區(qū)域司法的職能作用。

標簽： 黃河保護法 黃河流域 司法體制 高質量發(fā)展