2月26日，天氣晴好的周日，上海迪士尼樂園人潮涌動。除了隨處可見的坐在推車或露營車里的孩子，這里也是“有障人士”的樂園——殘障游客可借助度假區內的無障礙設施體驗所有景點和娛樂項目。

(相關資料圖)

當天上午10點，開放不到2小時的樂園里，已經有接近30名殘障人士在客服中心做了預約登記。上海迪士尼樂園相關人員告訴第一財經，這里的項目對于坐輪椅的人來說，分為兩種，需要離開輪椅換乘的以及輪椅可以直接推進去的，全部可以玩。樂園內的特定娛樂演出也配有中文手語翻譯，并可以免費租用有聲及盲文指南，“帶著導盲犬的盲人，也會在迪士尼辦年卡”。

那些常人不一定注意到的細節以及受到殘障人士“用腳投票”的服務，是上海迪士尼樂園在設計之初，就把無障礙設施建設融入到了總體規劃中，也成為了中國無障礙環境建設可以學習與借鑒的樣本。

作為高質量外資集聚地，在無障礙環境建設上走在全國前列的上海，高度重視“開門立法”，也在此次率先通過的《上海市無障礙環境建設條例》（下稱“條例”）起草過程中，上演了迪士尼等外資企業深度參與地方立法的生動案例。

外資如何參與？

上海市人大常委會副主任陳靖提出，多年的努力特別是特奧會、世博會等實踐，讓上海在創建無障礙環境上積累了豐富的實踐經驗，這些經驗有待通過地方立法將其固化。與此同時，上海市無障礙環境建設還存在標準不統一，發展不平衡，管理不完善等問題，而當地近60萬持證殘疾人和眾多高齡老年人等尚有諸多不便，也需要立一部良法，來引領保障上海的無障礙環境更好發展。

雖然在國內領先，但由于在全球范圍內起步較晚，上海的無障礙環境建設仍然有很大的改進空間。這是此次條例起草尤為重視“開門立法”的動因。

在這樣的背景之下，“迪士尼給了一個意外驚喜”。上海市人大社會建設委員會副主任委員周宏告訴第一財經，傳統的立法過程中體制內人士參與的更多一些，在這次無障礙環境建設立法中，為了了解各國的法律法規和更多好的做法，他嘗試和迪士尼聯系了下，“接觸后他們的反應出乎我們的意料”，不僅快速分享了一份迪士尼無障礙設施相關材料，而且還將條例草案翻譯成英文，讓迪士尼無障礙建設的內部團隊與專家一同參與討論，提出意見和建議。

除了迪士尼內部的團隊，度假區還將草案與無障礙行業工作組進行分享——這一工作組是他們與數家中國本土企業及外資企業共同打造的跨行業分享無障礙環境建設的平臺。周宏說，包含萬豪、蘋果等在內的多家外資企業相關負責人都參與了條例起草的討論過程。另外，來自美國、新加坡、日本和香港地區的國際人士也對草案提出了修改意見。

另一個影響了無障礙建設理念的細節是，無障礙停車是否應該免費這類問題。周宏舉例說，他們專門就這個問題與迪士尼進行了討論，“迪士尼內部是壓倒性的多數認為，無障礙停車不應該免費，而應該讓有障礙的人們在停車時走最少的路去獲得最大的停車便利，但收費是正常的”。這種細致的討論對于條例最終的表達起到了很大的作用。

上海迪士尼度假區公共事務及傳訊副總裁王凱（Murray King）對第一財經表示，從公司內部和工作組這兩方面收集到的建議都在草案最終版的多個章節和條款中得到了體現。例如草案第一條中“保障老年人、殘疾人等社會成員自主安全地通行”，建議除滿足便利性和安全性，同時考慮出行距離，舒適座椅，攜帶服務犬便利等人性化需求；例如設立專用游樂設備乘騎、單人無障礙衛生間和方便陪同人員進入的無障礙衛生間、服務性動物休息區等。

作為全程參與了條例制定的上海市人大代表，上海市殘聯副理事長金晶去過迪士尼樂園多次。她告訴第一財經，除了無障礙硬件設施建設成熟之外，度假區內的服務，對于殘障人士而言有一種“熱情但又不過度同情的感覺”。平等對待的同時，會提供輔助性服務，不會給人過度被照顧的感覺，卻給予了方便。而度假區招募的不少殘障員工也能在平等、無障礙的環境中獲得成長和長期的職業發展，“這點上迪士尼可以起到很大的帶頭作用”。

立法有何突破？

周宏透露，草案在審議的時候，共收到了600多條建議，最終讓條例有了很大的改變。

首先，牽頭部門不再是殘聯，而是明確了市、區人民政府的主體責任，同時明確多個政府部門的責任。

條例第五條明確，住房城鄉建設管理部門負責無障礙環境建設協同推進工作，具體負責公共建筑、居住建筑無障礙設施工程建設活動的監督管理工作，并會同有關部門對公共建筑和居住建筑無障礙建設項目的使用狀況進行監督管理。交通部門負責道路、交通運輸設施無障礙設施工程建設活動和使用狀況的監督管理工作。經濟信息化部門負責信息無障礙建設的指導、推進和監督管理工作，推動無障礙信息傳播與交流。

民政部門負責養老服務機構、兒童福利機構、殘疾人養護機構等無障礙環境建設的指導、推進和監督管理工作，組織推動老年人家庭適老化改造。衛生健康部門負責組織擬訂、協調落實應對人口老齡化的政策措施，推動無障礙環境建設相關工作；負責醫療衛生機構等無障礙環境建設的指導、推進和監督管理工作。教育、體育部門負責學校、體育健身場所等無障礙環境建設的指導、推進和監督管理工作。

商務、文化旅游、綠化市容部門負責商業、文化、旅游、公園綠地等無障礙環境建設的指導、推進和監督管理工作。發展改革、財政、規劃資源、房屋管理、農業農村、科技、市場監督管理、公安、民族宗教、司法行政、金融管理、機關事務管理、城管執法等部門在各自職責范圍內，負責無障礙環境建設相關工作。

“一說到無障礙大家就會想到殘聯，但殘聯并不是政府職能部門，很多實際的需求需要相關部門去解決。”金晶說，大家最擔心條例出來后，真正落地、涉及執法的時候沒有相關的責任部門，就容易導致推諉或者執法邊界不清，而此次立法明確了責任主體，將有利于后續的推進。

其次，此次立法在無障礙環境建設的內涵上也有了極大的延伸。

金晶表示，在無障礙需求對象的定義上，條例中的條款一開始更聚焦老年人和殘障人士，最終版則將無障礙環境建設面向了全部人群，致力于讓生活其中的每個人都因此受益。比如，孕婦上下樓不方便，或者原本年輕力壯的人打籃球受傷了，要坐輪椅兩個月，這些人群的出行也都需要無障礙環境，“它是關于所有人的事，每個人都有需要的時候”。

由于資源有限，陳靖提出，本次立法堅持從實際出發，注重把握好幾個方面的關系，其中之一即“需要與可能可行的關系”。比如，無障礙停車位是普遍而迫切的需求，不僅是殘疾人士特別需要，而且其他行動不便的老年人士及患病人士也有需求，但上海市作為超大城市，停車資源有限，因而條例草案設定無障礙停車位的相關規定，這一規定與兄弟省市已經出臺的條例或政府規章基本一致。

周宏表示，他們在學習日本關于“公共場所增加無障礙設施不占容積率”等理念的同時，也在嘗試用預約制來解決諸如無障礙停車位在實際運營中的效率問題。

另外，軟硬兼顧被視為此次立法的另一個亮點。

陳靖提出的另一個方面的關系即“硬件與軟件的關系”。條例一方面著力夯實無障環境的硬件基礎，從規劃、設計、審圖、施工、監理、驗收、使用、維護的全鏈條，對高質量建設無障礙設施作出詳細規定。另一方面看力提升無障礙信息交流和社會服務水平，努力消除殘疾人、老年人等面臨的“數字鴻溝”等方面的障礙，著力體現城市溫度。同時，超大城市的無障礙需求廣泛、多樣且常具個性化，但設施、設備、服務義常常緊缺，為此，條例對無障礙預約服務和制度作出規定，以便為相關人士提供及時、精準、優質服務，也有利于設施等得到充分利用。

金晶也認為，此次立法不僅關注無障礙設施的建設與維護，比如公共交通無障礙、城市道路無障礙、無障礙客房和無障礙衛生間、家庭無障礙等“硬件”，還將無障礙信息交流等“軟件”充分納入了法治軌道。

她舉例說，現在人們習慣使用智能手機，辦事、消費等都可以通過手機完成，政府部門為此做了很多保障服務，越來越多的業務、服務都可以通過線上實現，方便了很多人。不過，對不會用智能手機的老年人，以及視障、聽障人士而言，網絡、手機都是一道屏障。為此，此次立法做了很多信息交流方面的規范，將幫助更多人跨越這個屏障。

在條例中，第五十四條明確，鼓勵和支持服務于殘疾人、老年人等聽力、言語、視力障礙人群的無障礙信息服務平臺建設，為有無障礙需求的社會成員提供遠程實時無障礙信息服務。支持運用互聯網、物聯網等技術手段，為殘疾人、老年人等提供“一鍵通”服務，創建推廣示范應用場景，即時接收、響應殘疾人、老年人等就醫、出行、緊急救援、政策咨詢等需求。

條例還明確了扶持政策和激勵措施，專設“社會共治”一章，鼓勵無障礙技術、產品和服務的研發、生產和推廣應用，加強對無障礙環境建設的金融支持，同時建立無障礙環境建設相關領域人才培養機制，加強無障礙環境建設相關專業學科建設以及無障礙環境建設領域的隊伍建設等。

周宏總結說，“無障礙環境建設永遠在路上”，此次立法明確由住建委來牽頭，也就是讓老年人、殘障人士這些主要的人群來提需求，由住建等相關部門作為供給側進行改進落地，并且廣泛征求社會各方意見，推進的決心和力度都和以往不同。作為國內第一部無障礙環境建設的地方立法，上海樣本也將為接下來的全國人大立法提供借鑒。

而外資深度參與上海立法的案例以及在互動中尋求突破的實踐，則是上海這座中國內地跨國公司地區總部最為集中的城市，邁向國際化和開放的又一步。

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