我國政府財政收入主要是預算內收入，一般考慮四本預算中的一般公共預算和政府性基金預算即可，前者包括稅收和非稅收入，后者包括土地使用權出讓收入以及其他20余項政府性基金收入。

政府融資更為復雜一點，預算內的融資包括一般公共預算中的國債和地方一般債，以及政府性基金預算中的地方專項債，廣義的政府融資還通常考慮與政府密切關聯的地方城投平臺的融資。

如表1所示，2021年全國預算內財政收入30.1萬億元(一般公共預算+政府性基金預算)，其中中央9.6萬億元，地方20.5萬億元，中央、地方分別占32%、68%。2021年新增政府預算內融資（顯性債務）7.2萬億元，其中中央和地方分別為2.8萬億元和4.5萬億元。若簡單將全部城投平臺的新增有息債務納入廣義政府債務，則新增廣義政府融資13萬億元，中央和地方分別為2.8萬億元和10.3萬億元，中央、地方分別占21%、79%。

(相關資料圖)

根據測算（表1），全國預算內財政收入的36.4%與房地產相關，這其中包括16.9%的稅收收入和92.1%的土地出讓收入。從中央和地方的角度看，中央財政對房地產的依賴程度較低，僅9.3%的中央財政收入和9.9%的中央稅收收入來自于房地產。對地方財政而言，房地產的重要性十分突出。房地產貢獻了近49.1%的地方財政收入（不考慮轉移支付），包括24.3%的地方政府稅收，以及92.2%的地方土地出讓收入。

同時，由于地方專項債和城投債的發行高度依賴土地價值，可以認為這部分融資也是房地產相關的，兩部分合計達9.4萬億元，分別占全部政府13萬億元廣義融資的73%和地方政府10.3萬億元廣義融資的91%。

房地產對財政收入和政府融資如此之高的重要性，主要通過三個途徑發揮：特定稅種抬高了房地產行業稅收收入、高價房地產用地支撐土地出讓收入、土地價值撬動政府融資。

1.特定稅種抬高了房地產行業稅收收入

房地產行業的創稅能力在所有行業中最高，其行業稅負（行業稅收/行業增加值）達到34.1%（圖1），即100元的房地產行業增加值帶來的是34元的稅收，幾乎是其他行業平均的1倍以上。

根據《中國稅務年鑒》最新數據，2021年房地產業稅收2.55萬億元，加上與房地產經營直接相關的房屋建筑業稅收（3608億元），房地產相關直接稅收達到2.9萬億元，占全國稅收的16.9%（圖2）。根據各稅種在中央與地方間的分成比例估算，其中2萬億元歸地方政府所有，占地方稅收的24%。

房地產如此高的創稅能力主要源自土地開發和交易，由此帶來的土地增值稅和契稅成為房地產最主要的稅收來源：

一方面，對于同一項土地或地產的增值額，房企既要繳納各行業普遍征收的增值稅，又要繳納土地增值稅。

另一方面，房企取得土地出讓權時要繳納契稅，契稅計稅基礎為土地出讓價款，房地產用地價格顯著高于其他用地，房企繳納的契稅也就更高。以2021年為例，房地產行業繳稅中有41.2%來自土地增值稅和契稅（圖3），合計1.05萬億元。這兩個稅種也幾乎是房地產的專屬稅種，全國近90%的土地增值稅和60%的契稅來自房地產開發經營（圖4）。

由于土地增值稅和契稅100%歸地方政府所有，所以房地產對地方政府的稅收更為重要。

2.高價房地產用地支撐土地出讓收入

我國城鎮土地所有權為國有，但土地使用權可以通過招標、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓，由此形成的土地出讓收入納入政府性基金預算管理。土地出讓收入占政府性基金預算收入的比重在90%左右，其中又有約90%的土地出讓收入來自房地產用地（圖5）。

房地產用地可以支撐土地出讓收入的最主要原因就是單價很高。近年來，房地產土地出讓面積占比穩中有降、單價持續提高。

根據Wind收錄的公開土地出讓數據（圖6），房地產用地（住宅+商服）占全部類型土地出讓面積的比例從2008年的50.6%整體降至2021年的39.2%，2022年大幅降至30.3%；但房地產用地的出讓價款占比基本穩定在90%左右。

這主要是因為房地產用地出讓價格持續上漲，且顯著高于其他類型土地的出讓價格。在2008年，房地產用地的出讓價格是工業用地出讓價格的7.2倍，到2022年就已經提高到了19.3倍。

3.土地價值撬動了政府融資

房地產對財政的影響并不局限在通過稅收和土地出讓決定預算內收入。另一個重要影響在于，近20余年來，地方政府無論是通過預算外的城投平臺還是預算內的專項債券開展融資，土地收入以及存量土地的預期價值都是最重要的融資基礎。

1998年，蕪湖市建設投資有限公司將6個基礎設施項目打包，以“打捆借款”的形式，與國家開發銀行簽訂10年期10.8億元的借款合同，借款以土地出讓收益作為質押，由蕪湖市財政部門提供還款承諾的方式進行增信。這種以土地價值為基礎、以政府信用為顯性或隱性擔保、不形成政府顯性債務的基礎設施建設投融資模式，被稱為“蕪湖模式”，成為此后城投平臺業務開展的原始范本。

2014年新預算法頒布后，地方政府獲得自主舉債權限，其中專項債券用于有穩定收益的項目建設。但查閱各類專項債券的募集資料不難發現，項目主體持有的土地預期收益是不少專項債券的預期還款來源。

如果定義“土地-廣義政府融資放大倍數”為（新增專項債+新增城投有息債）/土地出讓收入，如圖7所示，除2019年以外，這一放大倍數基本在1.3左右。即在全國層面每100元的土地出讓收入，大約對應130元的廣義政府融資。這意味著，如果土地出讓收入下降，那么政府廣義融資的下降幅度要大于土地出讓收入下降的幅度。

所以，綜合財政收入和政府融資來看，2022年以前，房地產每年可直接產生10.9萬億元的財政收入，占全國財政收入的36.4%（一般公共和政府性基金預算收入合計），其中稅收2.9萬億元、房地產用地出讓收入8萬億元（測算過程見附錄）；并可帶動地方專項債和城投債融資9.4萬億元，占全部政府廣義融資的73%和地方政府廣義融資的91%。

房地產對各地財政收入和政府融資的重要性有何不同

財政收入方面，我們將地方政府財政收入分為三個部分之和：一般公共預算收入、政府性基金預算收入和中央轉移支付收入。當地政府房地產相關收入的占比越高，說明對房地產的依賴度越高；轉移支付收入占比越低，則當地財政的“自給自足”能力越強。

觀察各省份情況可以發現（圖8），房地產相關收入占比越高的省份，對轉移支付的依賴程度越低，地方財政的“自給自足”水平越高。

如表2-1，2021年政府收入的房地產依賴度超過40%的省份有6個，全部是東部較發達地區，從高到低依次是浙江（60.7%）、江蘇（58.5%）、廣東、福建、山東和上海（44%），同時這6省份對中央轉移支付的依賴度均低于20%，財政“自給自足”能力很強。

反觀房地產依賴度低于20%的9個省份（云南、山西、甘肅、新疆、寧夏、內蒙古、青海、黑龍江和西藏），多數位于西部和東北經濟欠發達地區，對轉移支付的依賴度幾乎全部超過50%（除山西）。

政府融資方面，西部地區的“土地-融資放大倍數”整體高于東中部，這意味著土地價值下降時，這些地區要承受的融資下行壓力更高。如表2-2，2019~2021年，土地-融資放大倍數高于全國水平的省份共有13個，其中8個位于西部地區，3個位于中部，另有山東和吉林兩省分別位于東部和東北。

（作者系中國金融四十人研究院研究員）

第一財經獲授權轉載自微信公眾號“首席經濟學家論壇”。

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