為落實(shí)“166號(hào)文件”，浙江省近期印發(fā)《浙江省耕地與其他農(nóng)用地“進(jìn)出平衡”實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》），嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。

所謂“166號(hào)文件”，即自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局2021年印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》。該文件提到，為守住18億畝耕地紅線，確保可以長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，有必要根據(jù)本級(jí)政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。

至于“進(jìn)出平衡”的定義，據(jù)“166號(hào)文件”顯示，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

(資料圖)

中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授趙華甫對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，“166號(hào)文件”明確提出了耕地用途管制及其具體管控措施和要求，是繼1998年全面修訂的《土地管理法》明確提出國家實(shí)行土地用途管制制度以來，對(duì)該制度的進(jìn)一步細(xì)化和深化。

趙華甫表示，“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國一以貫之實(shí)施的土地基本國策。“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展使用土地的主要矛盾，已經(jīng)由農(nóng)業(yè)和非農(nóng)建設(shè)之間的保護(hù)和占用的矛盾，轉(zhuǎn)換為特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、林草生態(tài)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)和耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)空間的多重沖突。”

禁止“轉(zhuǎn)出”與“轉(zhuǎn)入”的情形

根據(jù)《實(shí)施意見》，耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施范圍包括“耕地轉(zhuǎn)出”和“耕地轉(zhuǎn)入”。與之對(duì)應(yīng)的是，禁止“耕地轉(zhuǎn)出”、禁止“耕地轉(zhuǎn)入”。

《實(shí)施意見》規(guī)定，永久基本農(nóng)田，糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、管護(hù)期內(nèi)或指標(biāo)庫內(nèi)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目范圍內(nèi)的一般耕地（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中的灌溉和排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林等配套建設(shè)除外）等五類情形禁止“耕地轉(zhuǎn)出”。

在禁止“耕地轉(zhuǎn)入”的情形中，《實(shí)施意見》提到，禁止在生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、25度以上陡坡地、河道湖區(qū)、鹽堿化、土壤嚴(yán)重污染等區(qū)域內(nèi)新墾造或復(fù)墾耕地；禁止毀林毀草開墾耕地。

對(duì)于耕地“進(jìn)出平衡”，易居研究院研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，從定義來看，這一制度強(qiáng)調(diào)了數(shù)量和質(zhì)量的概念。同時(shí)，也系統(tǒng)結(jié)合了轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入兩個(gè)工作。

針對(duì)“違規(guī)在一般耕地上挖湖造景、種植草皮”這一禁止“耕地轉(zhuǎn)出”的情形，嚴(yán)躍進(jìn)稱，這與房地產(chǎn)、城市發(fā)展有很大關(guān)系。近年來，一些城市的房地產(chǎn)建設(shè)中，確實(shí)有部分占用耕地資源大造公園等違規(guī)操作。

他認(rèn)為，耕地“進(jìn)出平衡”制度，更強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)調(diào)整、質(zhì)量管控要求等內(nèi)容，有助于牢守耕地紅線。

關(guān)于耕地“進(jìn)出平衡”，趙華甫提到，應(yīng)立足資源本底，注重系統(tǒng)治理。

前者指的是，充分應(yīng)用耕地質(zhì)量分類成果、與農(nóng)用地分等成果相銜接、與耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)等結(jié)果相銜接，避免“上山入海”式、“進(jìn)劣出優(yōu)”式的“進(jìn)出平衡”現(xiàn)象發(fā)生，避免高肥力等級(jí)、高設(shè)施配套的耕地流失。

后者指的是，注重統(tǒng)籌兼顧系統(tǒng)建構(gòu)、部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同推進(jìn)、分類施策提高效能。以部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同為例，耕地管理職責(zé)現(xiàn)已逐步明確，耕地?cái)?shù)量保護(hù)、規(guī)劃安排，與質(zhì)量建設(shè)、利用管理有關(guān)職能分屬不同部門，需要統(tǒng)籌協(xié)同，系統(tǒng)治理。在編制耕地“進(jìn)出平衡”方案時(shí)，要摒棄閉門造車，開門編制，在符合國土空間規(guī)劃和相關(guān)部門專項(xiàng)規(guī)劃前提下，由自然資源部門牽頭，發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、環(huán)境、建設(shè)等部門參加，與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃各類涉農(nóng)項(xiàng)目安排，尤其是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、高效設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)項(xiàng)目等有效結(jié)合，精準(zhǔn)對(duì)接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等發(fā)展需求，客觀、科學(xué)布局耕地調(diào)出地塊的空間，通過耕地有進(jìn)有出，進(jìn)出平衡，同步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，彰顯農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)功能及多功能特征，滿足不同地段、不同經(jīng)濟(jì)階段農(nóng)業(yè)綜合效益，放大耕地保護(hù)和管控政策的紅利。

耕地“占補(bǔ)平衡”至今已26年

耕地“進(jìn)出平衡”的制度基礎(chǔ)，是“占補(bǔ)平衡”。1997年，中央首次提出“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的要求，以及“占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤”的原則。1998年，新修訂的《土地管理法》就以法律形式明確了“占多少、墾多少”的原則，并要求占補(bǔ)耕地“數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)”。1999年1月起實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)耕地“占補(bǔ)平衡”進(jìn)一步說明。

盡管確立了耕地“占補(bǔ)平衡”制度，但執(zhí)行過程中，卻出現(xiàn)了“占多補(bǔ)少，占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象。

針對(duì)這套已存在26年的耕地“占補(bǔ)平衡”制度體系，趙華甫評(píng)價(jià)稱，集中體現(xiàn)了我國土地管理制度底線思維的特色。在基本實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡有余目標(biāo)的同時(shí)，還倒逼地方創(chuàng)新各類舉措，集約節(jié)約現(xiàn)有建設(shè)用地，促進(jìn)用地機(jī)制模式創(chuàng)新。

四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、經(jīng)濟(jì)系主任姚樹榮在接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)表示，我國后備耕地資源嚴(yán)重不足，靠土地整理來增加耕地面積已無多大潛力。今后，耕地保護(hù)應(yīng)該更多轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，要質(zhì)量要產(chǎn)能。同時(shí)，糧食安全的重心也應(yīng)從保護(hù)耕地轉(zhuǎn)向更多依靠科技力量。

需要說明的是，“占補(bǔ)平衡”與“進(jìn)出平衡”這兩項(xiàng)制度的側(cè)重點(diǎn)明顯不同。

趙華甫認(rèn)為，前者著眼于控制建設(shè)用地的粗放、無序擴(kuò)張，控制“非農(nóng)化”，其實(shí)質(zhì)是耕地建設(shè)占用和補(bǔ)充的平衡，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的同時(shí)確保耕地面積和產(chǎn)能總體穩(wěn)定；后者聚焦的是耕地與其他林地、園地、草地、設(shè)施農(nóng)用地及其他農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換管控，從制度層面防控“非糧化”，旨在確保糧食播種面積和產(chǎn)量，確保中國飯碗主要裝中國糧。

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