2023年1月8日起對(duì)新冠病毒感染實(shí)行“乙類乙管”之后，針對(duì)國(guó)內(nèi)人口流動(dòng)及部分行業(yè)的疫情管控政策全面取消，城市中的“煙火氣”似乎又回來(lái)了。但從此次春節(jié)假期的各項(xiàng)數(shù)據(jù)上看，2023年春節(jié)的消費(fèi)市場(chǎng)恢復(fù)至2019年的七成左右，仍需要政策對(duì)居民消費(fèi)進(jìn)行一定力度的支撐。

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擴(kuò)大消費(fèi)的問題，在我國(guó)已老生常談。2010年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就提出，要調(diào)整優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)消費(fèi)拉動(dòng)力，重點(diǎn)提升居民消費(fèi)能力、改善居民消費(fèi)條件、培育新的消費(fèi)熱點(diǎn)。當(dāng)年，居民消費(fèi)占GDP的35%，是改革開放以來(lái)的最低水平。此后，這一比例有所回升，2016~2019年維持在39%~40%，2020年起隨著新冠疫情的暴發(fā)，這一比例又回落到了38%左右，顯著低于主要發(fā)達(dá)國(guó)家（OECD國(guó)家平均水平為59%）和發(fā)展中國(guó)家（印度為59%、巴西為61%）。

2022年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2023年的經(jīng)濟(jì)工作首先要著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，要把恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)擺在優(yōu)先位置。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開的前幾日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略實(shí)施方案》，指出我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需面臨不少問題挑戰(zhàn)，內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)有待提升。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策傾向于“抓大放小”，擅長(zhǎng)以大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即使從消費(fèi)入手，也多從汽車、家電等大件商品入手。2022年，許多地方也嘗試通過電子支付方式發(fā)放消費(fèi)券，但相比我國(guó)香港地區(qū)和其他國(guó)家，政策對(duì)居民消費(fèi)的支持力度不足。其中的原因很多，從財(cái)政角度看，一方面是地方政府受制于疫情防控的巨額支出、經(jīng)濟(jì)下行和減稅導(dǎo)致的收入減少以及地方政府債務(wù)受控等因素，可能確實(shí)有心無(wú)力；另一方面，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制，也導(dǎo)致地方政府缺乏促進(jìn)消費(fèi)的積極性。

現(xiàn)行的財(cái)稅體制以1994年分稅制改革為起點(diǎn)，經(jīng)過多次調(diào)整形成。其中，占稅收收入最大比重的是增值稅。2021年，國(guó)內(nèi)增值稅占全國(guó)稅收收入的37%，占地方稅收收入的39%。分稅制改革以來(lái)，增值稅經(jīng)歷了兩次重要的調(diào)整。第一次為2008年至2009年推行的“增值稅轉(zhuǎn)型”，即由“生產(chǎn)型增值稅”轉(zhuǎn)為“消費(fèi)型增值稅”，主要內(nèi)容是允許購(gòu)入固定資產(chǎn)所含的稅額作為進(jìn)項(xiàng)稅抵扣；第二次是2012年至2016年推行的“營(yíng)改增”，將原先征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)亦改為征收增值稅。這兩項(xiàng)改革的效果，主要體現(xiàn)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈分工，同時(shí)對(duì)降低增值稅的宏觀稅負(fù)也起到了一定的作用。

首先，2009年以來(lái)的增值稅為“消費(fèi)型增值稅”，其含義是增值稅的稅基基本上等同于GDP中的最終消費(fèi)。

理論上，一個(gè)地方消費(fèi)越多，增值稅收入就越多。然而，我國(guó)的增值稅征管實(shí)踐是在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行“扣稅法”，若不考慮多檔稅率的問題，每個(gè)環(huán)節(jié)征收的增值稅等于該環(huán)節(jié)的增加值乘以稅率。對(duì)于大部分產(chǎn)品而言，終端零售環(huán)節(jié)的增加值占售價(jià)的比例較低，通常占總價(jià)的10%~20%。現(xiàn)行增值稅實(shí)行央地“五五分成”，地方留存的50%部分歸屬于每個(gè)環(huán)節(jié)的企業(yè)所在地。因此，盡管消費(fèi)型增值稅以最終消費(fèi)為稅基，從地方角度看，擴(kuò)大生產(chǎn)比擴(kuò)大消費(fèi)更容易獲取增值稅收入。

近年來(lái)，隨著電子商務(wù)的發(fā)展，購(gòu)買產(chǎn)品的消費(fèi)行為更多地通過網(wǎng)購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，物流快遞的發(fā)達(dá)使得網(wǎng)購(gòu)過程中跨地區(qū)購(gòu)物的比例越來(lái)越高，本已占比不高的零售環(huán)節(jié)的增值稅亦會(huì)流失。在此情況下，地方政府提升增值稅收入，重心仍然放在生產(chǎn)端而非零售端，并沒有實(shí)現(xiàn)“消費(fèi)型增值稅”所蘊(yùn)含的“消費(fèi)越多，稅收收入越多”的目標(biāo)。

其次，分稅制改革初期，由于營(yíng)業(yè)稅全部為地方稅收收入，而增值稅地方僅留存25%，許多地方為了促進(jìn)地方稅收收入的增長(zhǎng)，對(duì)于服務(wù)業(yè)的發(fā)展十分積極，其中很大一部分為直接面向消費(fèi)者的生活性服務(wù)業(yè)。

“營(yíng)改增”全面推行以后，原屬地方稅的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，地方留存率降低到50%，對(duì)地方政府發(fā)展服務(wù)消費(fèi)的積極性造成了影響。近年來(lái)蓬勃發(fā)展的虛擬產(chǎn)品和服務(wù)，導(dǎo)致稅源與稅基分離問題越發(fā)突出。虛擬產(chǎn)品和服務(wù)的發(fā)生地較難界定，通常在提供服務(wù)的企業(yè)注冊(cè)地納稅。與實(shí)體產(chǎn)品和服務(wù)不同，虛擬產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)過程不涉及交通運(yùn)輸，企業(yè)可以選擇最有利的地點(diǎn)注冊(cè)納稅，地方政府也傾向于吸引該類企業(yè)到當(dāng)?shù)刈?cè)納稅，加劇了地區(qū)間的稅源競(jìng)爭(zhēng)。

現(xiàn)階段比較緊迫的任務(wù)是如何使用財(cái)政激勵(lì)手段，促使地方政府更加積極地投身到促進(jìn)消費(fèi)的工作中去。許多專家學(xué)者注意到，目前中央政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，因此建議由中央政府發(fā)行國(guó)債或者特別國(guó)債，并通過轉(zhuǎn)移支付劃給地方政府。這一方案的問題在于，如果轉(zhuǎn)移支付的獲取是無(wú)償或非常容易的，地方政府能否珍惜這筆資金，將其花在刀刃上？相較于轉(zhuǎn)移支付方案，階段性調(diào)整財(cái)政體制，通過有效的機(jī)制設(shè)計(jì)讓地方政府從當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)中獲得更多財(cái)政收入，能夠更好地提升地方政府出臺(tái)促進(jìn)消費(fèi)政策的積極性。

具體而言，可以階段性調(diào)整增值稅的央地分享比例，并將地方收入歸屬權(quán)的確認(rèn)由執(zhí)行生產(chǎn)地原則調(diào)整為生產(chǎn)地原則與消費(fèi)地原則并行。在增值稅的央地分享比例方面，對(duì)于具有明確消費(fèi)屬性的實(shí)體產(chǎn)品、虛擬消費(fèi)品及服務(wù)，給予零售環(huán)節(jié)更高的地方留存率。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買實(shí)體消費(fèi)品及購(gòu)買網(wǎng)絡(luò)視頻節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)游戲等虛擬消費(fèi)品的增值稅收入的地方留存部分，由生產(chǎn)地和消費(fèi)地共同分享。考慮到納稅便利，仍然由生產(chǎn)地的稅務(wù)部門征管，由國(guó)家稅務(wù)總局協(xié)調(diào)按季度劃轉(zhuǎn)給消費(fèi)地。

上述政策實(shí)施后，地方政府將從促進(jìn)消費(fèi)中獲得更多實(shí)實(shí)在在的財(cái)政收入，同時(shí)也有更加充足的財(cái)力出臺(tái)促進(jìn)消費(fèi)的財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。同時(shí)，可以要求地方政府將增值稅增收部分的一定比例運(yùn)用在給居民發(fā)放消費(fèi)券上。這一政策必然造成中央財(cái)政收入下降，可以通過提升中央赤字率或發(fā)行特別國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院院長(zhǎng)助理、常任職副教授、博士生導(dǎo)師）

標(biāo)簽： 財(cái)政激勵(lì) 地方稅收 擴(kuò)大消費(fèi)