2023年1月8日起對新冠病毒感染實行“乙類乙管”之后，針對國內人口流動及部分行業(yè)的疫情管控政策全面取消，城市中的“煙火氣”似乎又回來了。但從此次春節(jié)假期的各項數(shù)據(jù)上看，2023年春節(jié)的消費市場恢復至2019年的七成左右，仍需要政策對居民消費進行一定力度的支撐。

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擴大消費的問題，在我國已老生常談。2010年的中央經(jīng)濟工作會議上就提出，要調整優(yōu)化需求結構，增強消費拉動力，重點提升居民消費能力、改善居民消費條件、培育新的消費熱點。當年，居民消費占GDP的35%，是改革開放以來的最低水平。此后，這一比例有所回升，2016~2019年維持在39%~40%，2020年起隨著新冠疫情的暴發(fā)，這一比例又回落到了38%左右，顯著低于主要發(fā)達國家（OECD國家平均水平為59%）和發(fā)展中國家（印度為59%、巴西為61%）。

2022年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，2023年的經(jīng)濟工作首先要著力擴大國內需求，要把恢復和擴大消費擺在優(yōu)先位置。在中央經(jīng)濟工作會議召開的前幾日，國家發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”擴大內需戰(zhàn)略實施方案》，指出我國擴大內需面臨不少問題挑戰(zhàn)，內需對經(jīng)濟增長的貢獻有待提升。

我國的經(jīng)濟政策傾向于“抓大放小”，擅長以大型基礎設施項目來拉動經(jīng)濟增長，即使從消費入手，也多從汽車、家電等大件商品入手。2022年，許多地方也嘗試通過電子支付方式發(fā)放消費券，但相比我國香港地區(qū)和其他國家，政策對居民消費的支持力度不足。其中的原因很多，從財政角度看，一方面是地方政府受制于疫情防控的巨額支出、經(jīng)濟下行和減稅導致的收入減少以及地方政府債務受控等因素，可能確實有心無力；另一方面，我國現(xiàn)行的財稅體制，也導致地方政府缺乏促進消費的積極性。

現(xiàn)行的財稅體制以1994年分稅制改革為起點，經(jīng)過多次調整形成。其中，占稅收收入最大比重的是增值稅。2021年，國內增值稅占全國稅收收入的37%，占地方稅收收入的39%。分稅制改革以來，增值稅經(jīng)歷了兩次重要的調整。第一次為2008年至2009年推行的“增值稅轉型”，即由“生產(chǎn)型增值稅”轉為“消費型增值稅”，主要內容是允許購入固定資產(chǎn)所含的稅額作為進項稅抵扣；第二次是2012年至2016年推行的“營改增”，將原先征收營業(yè)稅的行業(yè)亦改為征收增值稅。這兩項改革的效果，主要體現(xiàn)在促進產(chǎn)業(yè)投資和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈分工，同時對降低增值稅的宏觀稅負也起到了一定的作用。

首先，2009年以來的增值稅為“消費型增值稅”，其含義是增值稅的稅基基本上等同于GDP中的最終消費。

理論上，一個地方消費越多，增值稅收入就越多。然而，我國的增值稅征管實踐是在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通的各個環(huán)節(jié)實行“扣稅法”，若不考慮多檔稅率的問題，每個環(huán)節(jié)征收的增值稅等于該環(huán)節(jié)的增加值乘以稅率。對于大部分產(chǎn)品而言，終端零售環(huán)節(jié)的增加值占售價的比例較低，通常占總價的10%~20%。現(xiàn)行增值稅實行央地“五五分成”，地方留存的50%部分歸屬于每個環(huán)節(jié)的企業(yè)所在地。因此，盡管消費型增值稅以最終消費為稅基，從地方角度看，擴大生產(chǎn)比擴大消費更容易獲取增值稅收入。

近年來，隨著電子商務的發(fā)展，購買產(chǎn)品的消費行為更多地通過網(wǎng)購來實現(xiàn)，物流快遞的發(fā)達使得網(wǎng)購過程中跨地區(qū)購物的比例越來越高，本已占比不高的零售環(huán)節(jié)的增值稅亦會流失。在此情況下，地方政府提升增值稅收入，重心仍然放在生產(chǎn)端而非零售端，并沒有實現(xiàn)“消費型增值稅”所蘊含的“消費越多，稅收收入越多”的目標。

其次，分稅制改革初期，由于營業(yè)稅全部為地方稅收收入，而增值稅地方僅留存25%，許多地方為了促進地方稅收收入的增長，對于服務業(yè)的發(fā)展十分積極，其中很大一部分為直接面向消費者的生活性服務業(yè)。

“營改增”全面推行以后，原屬地方稅的營業(yè)稅改征增值稅，地方留存率降低到50%，對地方政府發(fā)展服務消費的積極性造成了影響。近年來蓬勃發(fā)展的虛擬產(chǎn)品和服務，導致稅源與稅基分離問題越發(fā)突出。虛擬產(chǎn)品和服務的發(fā)生地較難界定，通常在提供服務的企業(yè)注冊地納稅。與實體產(chǎn)品和服務不同，虛擬產(chǎn)品和服務的消費過程不涉及交通運輸，企業(yè)可以選擇最有利的地點注冊納稅，地方政府也傾向于吸引該類企業(yè)到當?shù)刈约{稅，加劇了地區(qū)間的稅源競爭。

現(xiàn)階段比較緊迫的任務是如何使用財政激勵手段，促使地方政府更加積極地投身到促進消費的工作中去。許多專家學者注意到，目前中央政府的債務負擔相對較輕，因此建議由中央政府發(fā)行國債或者特別國債，并通過轉移支付劃給地方政府。這一方案的問題在于，如果轉移支付的獲取是無償或非常容易的，地方政府能否珍惜這筆資金，將其花在刀刃上？相較于轉移支付方案，階段性調整財政體制，通過有效的機制設計讓地方政府從當?shù)鼐用裣M中獲得更多財政收入，能夠更好地提升地方政府出臺促進消費政策的積極性。

具體而言，可以階段性調整增值稅的央地分享比例，并將地方收入歸屬權的確認由執(zhí)行生產(chǎn)地原則調整為生產(chǎn)地原則與消費地原則并行。在增值稅的央地分享比例方面，對于具有明確消費屬性的實體產(chǎn)品、虛擬消費品及服務，給予零售環(huán)節(jié)更高的地方留存率。對于網(wǎng)絡購買實體消費品及購買網(wǎng)絡視頻節(jié)目、網(wǎng)絡游戲等虛擬消費品的增值稅收入的地方留存部分，由生產(chǎn)地和消費地共同分享。考慮到納稅便利，仍然由生產(chǎn)地的稅務部門征管，由國家稅務總局協(xié)調按季度劃轉給消費地。

上述政策實施后，地方政府將從促進消費中獲得更多實實在在的財政收入，同時也有更加充足的財力出臺促進消費的財政支出，實現(xiàn)良性循環(huán)。同時，可以要求地方政府將增值稅增收部分的一定比例運用在給居民發(fā)放消費券上。這一政策必然造成中央財政收入下降，可以通過提升中央赤字率或發(fā)行特別國債來彌補。

（作者系上海財經(jīng)大學中國公共財政研究院院長助理、常任職副教授、博士生導師）

標簽： 財政激勵 地方稅收 擴大消費