國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（下稱《意見》）提出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春今天（11日）在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)，就上述《意見》進(jìn)行了解讀。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)需全社會(huì)共同付出

第一財(cái)經(jīng)：我國(guó)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要涉及哪些領(lǐng)域？這些年，生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)展如何？存在哪些不足和困難？

周宏春：我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的領(lǐng)域，在《意見》中已有明確規(guī)定，包括自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)等五類。

生態(tài)保護(hù)和修復(fù)以問(wèn)題為導(dǎo)向，在《意見》中做了專門的限定，如受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)功能減弱、生物多樣性減少、開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)矛盾突出的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)連通不暢、生態(tài)空間不足等問(wèn)題，歷史遺留礦山存在的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以及海洋生境退化、外來(lái)物種入侵等問(wèn)題，符合這些前置條件的生態(tài)環(huán)境，才是保護(hù)和修復(fù)的對(duì)象。

經(jīng)過(guò)全國(guó)上下近年來(lái)的不懈努力，我國(guó)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作取得明顯成效，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，林草植被覆蓋度穩(wěn)步提升，土地沙化、石漠化、水土流失等生態(tài)問(wèn)題得到有效遏制，河湖、濕地、海洋生態(tài)得到較大保護(hù)和修復(fù)，生物多樣性保護(hù)日益加強(qiáng)。

湖北武漢某區(qū)正在開展河道清理，恢復(fù)自然生態(tài)。攝影/章軻

具體而言，我國(guó)森林覆蓋率從本世紀(jì)初的16.6%提高到22%左右，全國(guó)沙化土地面積年均減少1717平方公里，荒漠化土地面積年均減少2491平方公里，石漠化面積年均減少16萬(wàn)公頃。一些地區(qū)將生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)納入地方“十三五”規(guī)劃綱要和重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃編制清單，并將生態(tài)保護(hù)與修復(fù)相關(guān)指標(biāo)及任務(wù)分解落實(shí)到各級(jí)各部門，確保了規(guī)劃各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。

一些地區(qū)建立跨區(qū)域綜合執(zhí)法工作機(jī)制。如福建省三明市在原生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法大隊(duì)的基礎(chǔ)上，集中了水利、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、礦業(yè)、安監(jiān)等部門在生態(tài)管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，成立了生態(tài)綜合執(zhí)法局，全面履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)督檢查職能，起到了“生態(tài)警察”的作用。自然資源部也公布過(guò)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的十多個(gè)典型案例。

但同時(shí)，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)也存在一些問(wèn)題，部分生態(tài)問(wèn)題沒(méi)有得到根本性解決，濕地生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)，森林資源質(zhì)量總體還不高，草原生態(tài)總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)田開發(fā)過(guò)度、耕地質(zhì)量退化、海洋生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)源多等問(wèn)題仍然突出。保護(hù)和修改這些受損的自然生態(tài)系統(tǒng)，需要大量資金投入，需要全社會(huì)的共同付出。

強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本參與有三方面原因

第一財(cái)經(jīng)：《意見》為何特別強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與？與以往主要靠政府財(cái)政投入相比，社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)有何益處？

周宏春：《意見》指出，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營(yíng)管護(hù)。

可以進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)的生態(tài)環(huán)境，還包括以政府支出責(zé)任為主（包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等）的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，有明確責(zé)任人的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，由這些責(zé)任人依法履行修復(fù)義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)或賠償責(zé)任。

強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的參與有以下幾方面的原因：一是社會(huì)資本相對(duì)充裕；二是社會(huì)資本的行為主體直接參與保護(hù)和修復(fù)是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，資金的利用效率高；三是可以發(fā)揮社會(huì)行為主體的保護(hù)和修改技術(shù)。

從以往成功的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)資本在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中可以通過(guò)以下方式獲得收益：

采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易；

通過(guò)經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等。可以發(fā)展的產(chǎn)業(yè)主要包括投入循環(huán)農(nóng)（林）業(yè)、生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態(tài)牧場(chǎng)等；發(fā)展經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)和草、沙、竹、油茶、生物質(zhì)能源等特色產(chǎn)業(yè)；參與河道保護(hù)和治理，在水資源利用等產(chǎn)業(yè)中依法優(yōu)先享有權(quán)益；

此外，還包括參與外來(lái)入侵物種防治、生物遺傳資源可持續(xù)利用，推廣應(yīng)用高效誘捕、生物天敵等實(shí)用技術(shù)；開展產(chǎn)品認(rèn)證、生態(tài)標(biāo)識(shí)、品牌建設(shè)等工作。此外，還可以享受相關(guān)的稅收減免政策優(yōu)惠和金融扶持。

關(guān)鍵是權(quán)益、責(zé)任、罰則是否明確

第一財(cái)經(jīng)：社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的參與機(jī)制、參與方式、參與程序該如何設(shè)計(jì)？

周宏春：社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的參與方式，主要有三種：即自主投資模式。可以單獨(dú)或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式出資開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)；與政府合作模式。可按市場(chǎng)化原則設(shè)立基金，投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目；公益參與模式。公益組織、個(gè)人等可以與政府及其部門合作，參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，共建生態(tài)文明。

對(duì)于政府合作的模式，還可以細(xì)分為多種情景，如對(duì)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，可以是政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，地方政府可按規(guī)定通過(guò)投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、資本金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。

礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)有助于消除地質(zhì)災(zāi)害隱患、恢復(fù)損毀土地植被。攝影/章軻

社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的程序，《意見》也明確規(guī)定，一般為設(shè)立項(xiàng)目、制定方案、公開競(jìng)標(biāo)、保護(hù)修復(fù)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易。設(shè)立項(xiàng)目要依據(jù)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃等規(guī)劃和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，確定任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目。方案要在廣泛征求社會(huì)意見的基礎(chǔ)上合理確定，明確目標(biāo)或核心指標(biāo)、自然資源（其中礦產(chǎn)資源僅限于因項(xiàng)目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）資產(chǎn)配置及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求等。

通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體暨自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人，并簽訂生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產(chǎn)配置協(xié)議，明確修復(fù)要求、各方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任。建立自然資源資產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)品的交易渠道，依托公共資源交易平臺(tái)體系，規(guī)范開展市場(chǎng)化交易。

第一財(cái)經(jīng)：社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，關(guān)鍵是如何保障社會(huì)資本的收益和權(quán)益？從以往成功的案例和模式上看，你認(rèn)為需要什么樣的配套政策？

周宏春：從以往經(jīng)驗(yàn)看，保障社會(huì)資本的收益和權(quán)益，關(guān)鍵并不在于有多少配套政策，而在于制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)方案是否能得到執(zhí)行，相關(guān)權(quán)益、責(zé)任、罰則等是否明確，以及地方政府以往項(xiàng)目的執(zhí)行情況。

從這個(gè)意義上說(shuō)，選擇項(xiàng)目所在地、是否屬于國(guó)家或地方相關(guān)規(guī)劃中的重點(diǎn)、地方政府的財(cái)政能力等，決定了項(xiàng)目是否能夠得到實(shí)施，以及社會(huì)資本的收益和權(quán)益能夠得到保證。

功夫要花在項(xiàng)目實(shí)施之前

第一財(cái)經(jīng)：社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，相應(yīng)的財(cái)稅和金融支持也十分必要。你對(duì)此有何建議？

周宏春：《意見》已經(jīng)明確了產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持和金融扶持等方面的政策。

要使這些政策得到切實(shí)執(zhí)行，在制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的方案中，必須列出符合國(guó)家的那些可以享受的優(yōu)惠政策。項(xiàng)目的前期投入應(yīng)當(dāng)有地方政府的權(quán)益（PPP模式可以看作是政府入股）。項(xiàng)目承擔(dān)主體的資質(zhì)必須符合各項(xiàng)規(guī)定，以便能夠獲得國(guó)家在生態(tài)文明建設(shè)方面的相應(yīng)支持。

另外，融資模式要?jiǎng)?chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)作為質(zhì)押，申請(qǐng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等綠色金融的支持，尤其是可以探索發(fā)行綠色債券的方式融集必要的資金。

第一財(cái)經(jīng)：我詢問(wèn)過(guò)幾位商界人士，他們對(duì)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)有興趣，但也有擔(dān)心，擔(dān)心投進(jìn)去出不來(lái)，擔(dān)心投資“打水漂”，擔(dān)心權(quán)益得不到保障。你對(duì)此有何建議？

周宏春：保障社會(huì)資本的權(quán)益和收益，而不能“打水漂”，建議如下：

選擇好項(xiàng)目，不要以“跑馬圈地”的心態(tài)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，也就是“功夫花在項(xiàng)目實(shí)施之前”。要認(rèn)真研究項(xiàng)目所在地的問(wèn)題是什么（問(wèn)題導(dǎo)向）、解決了問(wèn)題之后能產(chǎn)生什么效益，這是社會(huì)資本參與能夠獲得收益或權(quán)益的關(guān)鍵之所在。

堅(jiān)定目標(biāo)導(dǎo)向，特別要重視修復(fù)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出分析。如修復(fù)的地方可以作為旅游勝地，就需要分析游客來(lái)自什么地方，可能的流量，需要的配套設(shè)施；建議不要將旅游地產(chǎn)作為主要受益來(lái)源。根據(jù)我個(gè)人的了解，以往將保護(hù)修復(fù)地作為旅游目的地的，特別是想通過(guò)旅游地產(chǎn)快速收回投資的，往往均沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。

在項(xiàng)目實(shí)施方案中明確參與各方的收益、責(zé)任和罰則。特別是要了解參與地方政府的以往實(shí)踐、誠(chéng)信情況、財(cái)政平衡情況。如果地方?jīng)]有財(cái)政能力參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的能力，就應(yīng)當(dāng)盡量避免在那些地方選擇并實(shí)施項(xiàng)目。

標(biāo)簽： 生態(tài)保護(hù)修復(fù) 意見 周宏春 社會(huì)資本