高級(jí)別！國(guó)家反壟斷局掛牌，由“三合一”到“一變?nèi)睘槭裁?/h1>

2021-11-18 22:55:47    來源：第一財(cái)經(jīng)

正對(duì)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局辦公大樓，隨著左側(cè)柱子上的紅布被揭下，“國(guó)家反壟斷局”的全新名牌映入眼簾，它與被掛在右側(cè)柱子上的“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局”的名牌迎面相對(duì)，左右拱衛(wèi)。

11月18日上午9時(shí)許，國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)主任王勇為國(guó)家反壟斷局揭牌。至此，國(guó)家反壟斷局在北京三里河?xùn)|路8號(hào)正式掛牌成立，與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局三里河辦公區(qū)同樓。

兩天前，在第七屆金磚國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)大會(huì)開幕式上，王勇在致辭中曾表示，伴隨新設(shè)立的國(guó)家反壟斷局掛牌，“標(biāo)志著中國(guó)反壟斷事業(yè)要進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。”

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將原先分別由商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家工商行政管理總局承擔(dān)的反壟斷執(zhí)法工作統(tǒng)一歸集，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（下稱“市場(chǎng)監(jiān)管總局”）反壟斷局成為專門負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，同時(shí)承辦國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)日常工作。

時(shí)隔三年后，國(guó)家反壟斷局的成立，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)反壟斷體制機(jī)制的進(jìn)一步完善。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授韓偉在接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)稱，國(guó)家反壟斷局的設(shè)立，使得我國(guó)反壟斷執(zhí)法部門向高級(jí)別、權(quán)威性和獨(dú)立性的方向邁進(jìn)了重要一步，一定程度上可以緩解此前反壟斷執(zhí)法人員的不足。

“國(guó)家反壟斷局的出現(xiàn)，有利于競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位得到更好落實(shí)，為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造公平、透明、可預(yù)期的良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也符合國(guó)際反壟斷執(zhí)法趨勢(shì)。”韓偉稱。

組織架構(gòu)初現(xiàn)全貌

最早關(guān)于國(guó)家反壟斷局的消息來自于三天前的一份人事任命。

根據(jù)人社部15日公布的國(guó)務(wù)院任免國(guó)家工作人員信息，甘霖被任命為國(guó)家反壟斷局局長(zhǎng)。與此同時(shí)，根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局官網(wǎng)上的最近更新資料，她此前在該局擔(dān)任副局長(zhǎng)的職務(wù)并未發(fā)生變動(dòng)，但在主管工作介紹上，新增了分管執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司、反壟斷執(zhí)法二司，以及主持國(guó)家反壟斷局工作。

同日晚間，根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局官方微信“世說新語”推送的“第七屆金磚國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)大會(huì)”相關(guān)消息，原市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局局長(zhǎng)吳振國(guó)轉(zhuǎn)任反壟斷執(zhí)法一司司長(zhǎng)，原市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局副局長(zhǎng)徐樂夫、周智高分別轉(zhuǎn)任反壟斷執(zhí)法二司副司長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)，原市場(chǎng)監(jiān)管總局綜合規(guī)劃司副司長(zhǎng)俞路轉(zhuǎn)任反壟斷執(zhí)法一司副司長(zhǎng)。

次日，甘霖首次以國(guó)家反壟斷局局長(zhǎng)的身份出席第七屆金磚國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)大會(huì)。

這也意味著，早在國(guó)家反壟斷局正式掛牌前，其前期的人事和組織架構(gòu)已初現(xiàn)端倪。

18日，在國(guó)家反壟斷局正式掛牌當(dāng)天，市場(chǎng)監(jiān)管總局官網(wǎng)更新了機(jī)構(gòu)設(shè)置信息——原反壟斷局?jǐn)U充為三個(gè)司，即競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司。

值得關(guān)注的是，此前業(yè)界有聲音稱“市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局將由司局級(jí)單位提升為副部級(jí)單位”的說法，并未獲證實(shí)。

北京斐石律師事務(wù)所管理合伙人周照峰告訴第一財(cái)經(jīng)，目前國(guó)家反壟斷局的執(zhí)法獨(dú)立性尚不及國(guó)家藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等由市場(chǎng)監(jiān)管總局管理的其他國(guó)家局。

“但不排除后續(xù)伴隨反壟斷工作的推進(jìn)，其執(zhí)法的獨(dú)立性接近并漸漸與國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等國(guó)家局比肩。”周照峰稱。

在職能方面，競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，負(fù)責(zé)反壟斷綜合協(xié)調(diào)工作。指導(dǎo)地方開展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，督促指導(dǎo)各部門和地方開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。負(fù)責(zé)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)反壟斷執(zhí)法工作。承擔(dān)反壟斷案件內(nèi)部法制審核工作。承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷國(guó)際合作與交流工作。承擔(dān)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)日常工作。

反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司的辦案屬性更強(qiáng)。其中，一司主要負(fù)責(zé)查處及指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)地方查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件，而二司主要負(fù)責(zé)審查經(jīng)營(yíng)者集中案件及查處違法實(shí)施集中案件等。

而在上述二司的職能中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法工作都被單獨(dú)列明，體現(xiàn)了對(duì)該領(lǐng)域的重點(diǎn)關(guān)注。

同時(shí)，濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為也受到重點(diǎn)關(guān)注。在反壟斷執(zhí)法一司的職能中，除了按照行為類型劃分職能外，還將“濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等反壟斷執(zhí)法工作”這一領(lǐng)域類案件予以單列。

清華大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院研究員劉旭告訴第一財(cái)經(jīng)，由于國(guó)家反壟斷局剛剛成立，三個(gè)部門的職能分割還不是很清晰，在實(shí)踐操作上，可能出現(xiàn)交集。

“當(dāng)前三司的職能劃分，可能存在過渡性因素，伴隨國(guó)家反壟斷局的編制不斷擴(kuò)大，三個(gè)司的職能可能會(huì)進(jìn)一步細(xì)化，讓分工更具合理性和可操作性。同時(shí)，在分工時(shí)，還應(yīng)考慮到人員流動(dòng)，這樣，既可以提升辦案效率，又能有效地進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。”劉旭稱。

為配合國(guó)家反壟斷局的執(zhí)法工作，周照峰還認(rèn)為，未來或?qū)⒃O(shè)立省級(jí)反壟斷局，而當(dāng)下在地方層面，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一的現(xiàn)象也將被逐步解決。

由“三合一”到“一變?nèi)?rdquo;

在《反壟斷法》施行13年間，中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共歷經(jīng)了三次蛻變。

2008年《反壟斷法》施行后，國(guó)務(wù)院成立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定、發(fā)布反壟斷指南，協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法等工作。而反壟斷執(zhí)法則由商務(wù)部反壟斷局、國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局、國(guó)家工商行政管理總局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局共同承擔(dān)，分別負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法、價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法、反壟斷執(zhí)法職能。

劉旭稱，在最初設(shè)置反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)，因?yàn)橐恍┛陀^原因，對(duì)“誰執(zhí)法”的問題做了模糊化處理。比如，《反壟斷法》客觀上與發(fā)改委系統(tǒng)實(shí)施的《價(jià)格法》、工商系統(tǒng)實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、商務(wù)部實(shí)施的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》有重疊，而同期這些配套規(guī)則沒能都及時(shí)進(jìn)行修訂。各維度的博弈下，最后選擇由這三個(gè)部門分別執(zhí)行《反壟斷法》的一部分。

多名受訪專家稱，在實(shí)踐過程中，多部門執(zhí)法確實(shí)存在職能交叉的問題，并增加了協(xié)調(diào)成本，影響了執(zhí)法效率。

在運(yùn)行10年后，反壟斷執(zhí)法“三分天下”的局面最終通過反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“三合一”得以結(jié)束。2018年4月，新設(shè)立的市場(chǎng)監(jiān)管總局統(tǒng)一承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職能，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)法。

華東政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心執(zhí)行主任鐘剛對(duì)第一財(cái)經(jīng)稱，在“三合一”之后，反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性和自主性均有所增強(qiáng)，有利于推進(jìn)對(duì)大企業(yè)并購(gòu)、行政性壟斷的調(diào)查、競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)工作等，為進(jìn)一步增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性奠定了良好基礎(chǔ)。

“成立國(guó)家反壟斷局是2018年機(jī)構(gòu)改革的延續(xù)。”劉旭進(jìn)一步分析，新設(shè)國(guó)家反壟斷局的最直接原因，是在市場(chǎng)監(jiān)管總局直屬局的框架下，難以再更多擴(kuò)大執(zhí)法編制，導(dǎo)致執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。在此背景下，亟須成立一個(gè)由市場(chǎng)監(jiān)管總局管理，但是擁有獨(dú)立編制計(jì)劃、更高級(jí)別的執(zhí)法局。

在經(jīng)歷“三合一”后，反壟斷局執(zhí)法的編制人員不升反降。目前，市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局編制僅40余人，而在機(jī)構(gòu)改革前，擁有反壟斷職能的三個(gè)部門人數(shù)相加共計(jì)100多人。

“從全球化視角來看，當(dāng)前，歐盟委員會(huì)、美國(guó)聯(lián)邦政府的反壟斷執(zhí)法人員都遠(yuǎn)多于國(guó)內(nèi)。德國(guó)有300多執(zhí)法編制，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有200多。對(duì)比來看，中國(guó)大陸地區(qū)的反壟斷監(jiān)管力量還非常不足。同時(shí)，充實(shí)反壟斷執(zhí)法力量，也是中國(guó)對(duì)與中國(guó)市場(chǎng)有關(guān)的所有貿(mào)易伙伴國(guó)負(fù)責(zé)的態(tài)度。”劉旭進(jìn)一步表示。

國(guó)家反壟斷局正式掛牌后，編制增加和人員充實(shí)就顯得水到渠成了。

多名受訪人士稱，當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作的司局一級(jí)部門“由一變?nèi)?rdquo;后，編制和執(zhí)法資源均會(huì)有比較大的提升。

反壟斷事業(yè)進(jìn)入新階段

從去年下半年以來，中央會(huì)議中頻頻釋放出反壟斷的信號(hào)，到在平臺(tái)反壟斷執(zhí)法中，高額的罰款額度數(shù)次刷新行政處罰紀(jì)錄；從《反壟斷法》時(shí)隔13年迎來首次修訂，到“國(guó)家反壟斷局”正式掛牌成立，這些消息無一不釋放出反壟斷工作正在加快推進(jìn)的信號(hào)。

對(duì)于下一步的工作，王勇在16日表示，包括加快構(gòu)建全方位、多層次、立體化的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管執(zhí)法，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系建設(shè)，堅(jiān)持對(duì)各類市場(chǎng)主體一視同仁，平等對(duì)待，著力打造市場(chǎng)化、法制化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。

何謂“重點(diǎn)領(lǐng)域”？劉旭認(rèn)為，由于中國(guó)在《反壟斷法》生效后的前12年里，基本沒有查處過互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)違反該法的行為，尤其是涉嫌未依法申報(bào)就實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中行為。因此，無論是在立法修正層面還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能更新上，都體現(xiàn)了對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷問題的格外重視。

韓偉認(rèn)為，“當(dāng)前，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域反壟斷問題的集中爆發(fā)，客觀結(jié)果是反壟斷執(zhí)法被‘強(qiáng)化’了。但基于競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，反壟斷執(zhí)法正處于并將保持平穩(wěn)推進(jìn)的狀態(tài)。”

同時(shí)，韓偉還表示，由于執(zhí)法力量依然有限，涉及公共民生領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法預(yù)計(jì)仍是未來關(guān)注的“重點(diǎn)領(lǐng)域”。

針對(duì)當(dāng)下中國(guó)在反壟斷執(zhí)法方面面臨的執(zhí)法隊(duì)伍和專業(yè)性人才的欠缺問題，韓偉還提出了兩點(diǎn)建議，其一，加強(qiáng)中央和地方反壟斷執(zhí)法的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，比如可考慮將目前屬于中央執(zhí)法權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查，在地方進(jìn)行試點(diǎn)（比如分配部分簡(jiǎn)易案件），進(jìn)一步緩解中央層面的執(zhí)法壓力；其二，重視反壟斷執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，包括部分案件的回溯分析，健全知識(shí)管理體系（比如參考ICN即全球反托拉斯集團(tuán)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)），為今后的執(zhí)法工作，以及地方反壟斷執(zhí)法提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)樣本。

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