當前，我國正著力打造區域創新極。2020年5月，《上海市推進科技創新中心建設條例》正式頒布實施，聚焦上海張江這一科創中心承載區，要求形成具有國際影響力的區域創新極。

同年末，按照推動長三角一體化發展領導小組的要求，科技部會同上海市、江蘇省、浙江省、安徽省人民政府共同編制了《長三角科技創新共同體建設發展規劃》，提出2025年要形成現代化、國際化的科技創新共同體，初步形成長三角地區科技創新規劃、政策的協同機制，基本破除制約創新要素自由流動的行政壁壘。2035年全面建成全球領先的科技創新共同體。通過長三角科技創新共同體建設，促使長三角區域成為創新型國家建設重要一級。

理論表明，區域創新極是指創新活動高度集中，并在經濟增長和科技發展中處于主導地位的區域。作為由創新要素聚集形成的核心區域，創新極可以促進創新資源的聚集和擴散，帶動周邊其他區域、產業和要素等迅速發展。在政府規劃和政策引導下，企業、研究機構、人才等創新要素不斷實施循環往復式的“集聚—擴散”運動，知識創造、技術創新、生產、分配等各環節緊密聯系，資源、市場等實現有序整合和分工，創新鏈和產業鏈高度融合，最終形成相對成熟穩定的“極域”，同時，區域創新極內又存在多個錯位發展的創新“極點”。

區域創新極的作用機理是在更大范圍內使得科技創新主體在空間、理念、技術、信息和制度等多維度上相互“接近”（Proximity），從而通過科技創新成果的正外部性為彼此更為“接近”的創新主體提供附加資源。

理論表明，區域創新極提供的機遇至少包含兩個方面：一是更高水平的科技成果、要素資源和科技基礎設施方面的供給質量；二是從區域性產業結構來看的更高質量的生產網絡和更緊密的投入產出關聯。這兩個條件在大都市圈層次更有可能達到，而非單個產業內的集群，或者是以省（市）等行政區域劃分的創新體系所能提供的。世界范圍內，區域創新極的典范是以“波士華”（波士頓-紐約-華盛頓城市群）、芝加哥、倫敦、東京、巴塞羅那、維也納等為中心的大都市圈。

在推動長三角科技創新共同體建設，構建區域創新極的進程中，地方財政體制和財稅制度改革是重要的一環。財稅體制與制度需要主動發力，融入長三角一體化發展格局和上海科創中心建設格局，構建與區域創新體系建設內在要求相適宜的地方政府間財政關系。具體而言，需要以前所未有的力度，打破行政或財政單元限制，從協調與合作兩個方面實施地方財稅體制和財稅制度的創新改革。

1.在長三角一體化發展格局下，科技領域財稅體制與制度建設中應體現更多的協調屬性。

應擯棄“以鄰為壑”思維，避免地方政府之間為爭奪科技創新成果、研發機構和科技企業的“逐底競爭”（Race to the bottom）。在助力企業科技創新和培育新型研發機構中，統一實施標準化的財政資助和稅費優惠政策，以避免財政資助“高地”和稅費負擔“洼地”產生創新資源配置扭曲現象。同時，應避免為少數的行業頭部企業“量身打造”特異性財稅政策的思路，以避免政策助長這些企業的市場壟斷性和定價能力，進而對資源配置效率產生潛在危害。

財政事權和支出責任的劃分與配置中，應積極通過財力保障，為科技管理體制改革和科研機構改制的統一、同步推進提供有力支撐。包括統一調整優化科技領域中的政府機構職能，同步推進成果資產評估及備案改革，以及職務成果所有權或長期使用權的確權工作。

統一提供標準化的科技服務類公共產品。推進區域內政府科技服務管理體制和服務能力的標準化建設，完善一體化的知識產權保護、科研信用管理、科技倫理監督、科技成果交易市場監管和執法體制，為強化事中事后監管的體制改革提供財力保障和績效管理，提高科技行政管理效率和科技服務效能。

應考慮從行政單元之間的協調出發，設立橫向的轉移支付和財政貢獻分享機制制度，探索將科技成果和研發機構的溯源和全過程政府主體共享這一思路納入財政資金的公式化分配。

協調區域內各行政單元的科研事業單位改革思路，同步推進放權松綁過程中的擴大自主權改革，在科研事業單位選人用人、編制使用、職稱評審、薪酬分配、機構設置、成果處置方面推進標準統一和區域內互認互通。

在擴大科技成果轉化能力方面，共同實施研發與轉化功能型平臺建設，除了設立專項資金加強專業服務機構建設，應考慮通過地方政府共同實施財政投資方式，實現平臺和專業服務機構成果在區域和層級間的合理分享。

2.地方財稅體制和財稅制度建設中應以加強上海，特別是張江這一科創中心承載區與周邊上海區域及其他長三角城市的合作關系為目標，提高創新資源的共享程度，促進創新知識的擴散和創新過程的跨區域主體聯結，在長三角創新極域內部推動形成相互交織的“極點”城市網絡。

為此，除了財政補貼、財政投資與政府購買等財政制度建設，還需要創新區域性財政體制和政府間財政關系。通過政府間財政補償和財稅共享制度創新，塑造能夠促使各地方政府協同展開產業布局建設、產業結構調整和產業配套建設的財稅激勵機制。其目標是在區域一體化發展格局下，推動城市之間創新產業的錯位發展，充分發揮創新極的聚集效應和擴散效應，加快形成完整的科技創新鏈條和產業鏈條，使城市之間在動態的增長中保持技術上和經濟上的協調發展，最終形成長三角創新極域和區域內交織的創新極點城市網絡。

（作者系上海財經大學公共經濟與管理學院教授）

標簽： 長三角 科技創新 張江科創中心 財稅制度建設