黨的十八大以來，我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，我國經(jīng)濟邁上更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路。同時，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高。

歷史昭示，伴隨大國綜合實力的提升，以對外經(jīng)濟聯(lián)系、國際貿(mào)易、對外投資、海外工程建設、海外務工和勞務輸出等為主要內(nèi)容的外向經(jīng)濟將深入發(fā)展，國家的海外利益將迅速擴張，而且對于國際秩序、國際治理體系和規(guī)則的塑造能力也在加大，客觀上要求在國家治理能力建設方面，必須同步提升對國民經(jīng)濟和外向經(jīng)濟治理能力。

當前隨著共建“一帶一路”國際合作深入發(fā)展，“走出去”企業(yè)逐年增加，我國的海外利益持續(xù)高速增長。只有強化海外利益的保護能力建設，強化對海外資產(chǎn)的配置和調(diào)動能力、增強海外投資收益回收能力，才能為國家主權、安全和發(fā)展利益的保障提供堅實支撐。

學術界對于“海外利益”一詞賦予了不同的含義

一種觀點認為，海外利益是國內(nèi)利益在境外的存續(xù)形態(tài)和新增長點。第二種觀點認為，海外利益是指在國家主權有效管轄范圍地域之外存在的本國利益。第三種觀點認為，國際社會認同、國際組織身份、國際制度主導權等過程性的非物質(zhì)利益也屬于海外利益。也有人認為，海外利益是主權國家管轄范圍之外、在物質(zhì)與精神層面上需求的一切權益和好處。

總而言之，當前海外利益已經(jīng)成為中國國家綜合實力尤其是經(jīng)濟實力的重要內(nèi)涵，它包括海外投資、海外工程、海外勞務、海外無形資產(chǎn)等處于中國國家主權管轄權之外的資源，以及與中國國家利益息息相關的國際資源和國際制度等一切內(nèi)容，中國對其有相應的管轄權和利益回收權，應當切實加以保護。

海外利益急劇增長是我國經(jīng)濟實力持續(xù)提升的有力支撐

改革開放四十多年來，我國海外利益已遍布全球各個國家和地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，截至2019年9月末，我國海外資產(chǎn)高達7.5萬億美元，其中凈資產(chǎn)2.2萬億美元，分別相當于2020年我國GDP的百分之五十和百分之十三左右。

截至2018年末，已有2.7萬家中國跨國企業(yè)在境外188個國家（地區(qū)）設立了4.3萬家分支機構，累計派出各類勞務人員951.4萬人次。2018年當年，我國共派出各類勞務人員49.2萬人，期末在外各類勞務人員99.7萬人，而中國企業(yè)向境外東道國（地區(qū)）繳納各種稅金總額594億美元，中國跨國企業(yè)與東道國建立了廣泛的利益紐帶。

我國在“一帶一路”沿線的63個國家已投資設立了近1.1萬家企業(yè)，累計直接投資1794.7億美元。“一帶一路”建設滿足了東道國人民世代渴望解決的國家重大建設和發(fā)展需求。例如由我國投資60%建設的中老鐵路的通車，使在東南亞國家中受制于地理條件的唯一“陸鎖國”成為“陸聯(lián)國”，徹底突破了老撾國家和民族發(fā)展的戰(zhàn)略瓶頸。在非洲，由中肯共同投資建成的獨立以來首條新鐵路蒙內(nèi)鐵路，是該國實現(xiàn)2030年國家發(fā)展遠景的“旗艦工程”，每年將拉動經(jīng)濟增長1.5個百分點，使東非地區(qū)貨運成本下降79％，商務成本下降40％，運輸時間縮減一半，極大提高蒙巴薩港口疏解效率，帶動區(qū)域乃至整個非洲經(jīng)濟騰飛，而中國的海外利益與東道國的發(fā)展也實現(xiàn)了密切結(jié)合。

保護海外利益是提升國家經(jīng)濟實力的重要著力點

由于當前中國企業(yè)的技術實力正在不斷逼近、超越國外競爭對手，未來可能遭遇更強烈的打擊，海外投資風險越來越大。

一是國際經(jīng)驗顯示，通常因政治因素而造成的跨國投資失敗案例高達25%。二是當前發(fā)生在發(fā)達國家的政治阻撓事件，明顯多于發(fā)展中國家。在2014、2015年，我國國企在海外簽訂投資高鐵項目相關協(xié)議，由于接連受到政治干預被迫擱淺。

只有強化保護海外利益才能不斷提升我國經(jīng)濟實力。長期以來，我們嚴重依賴戰(zhàn)后形成的國際安全體系，維護和保全海外利益除了受到非傳統(tǒng)安全因素威脅，更受到霸權主義和強權政治打壓，嚴重制約著經(jīng)濟實力進一步提升。可見必須加快海外利益管控和保護機制建設，有效應對經(jīng)濟防護、解決海外資產(chǎn)收益管理難題，注重權益保護和回收，還必須應對“長臂管轄”等種種新的現(xiàn)實問題。

通過建立保護海外利益機制，同步提升我國海外利益的管理能力

在當前中國的海外利益高度發(fā)展，海外利益支撐國家經(jīng)濟實力具有不可替代性的前提下，要求我們從國際稅收、獨立的國際清算結(jié)算體系建設、阻斷外國“長臂管轄權”等、強化對外力量投送能力建設法制等方面，制定相應的保護、控制、調(diào)動、配置海外投資收益的體制和機制。

第一，不斷改革和完善國際稅收制度，強化稅收征收能力。稅收管轄權是主權國家具有排他性和獨立性的稅收主權，它體現(xiàn)的是國家對于具有管轄權資源的汲取能力和動員能力，中國作為跨國投資大國和在海外居住公民越來越多的大國，擁有越來越多的全球資源和收入，應當全面通過對稅收居民和法人的地域管轄權、居民管轄權和公民管轄權的行使，提升對海外收入的動員能力。美國和墨西哥在這方面提供了較好的案例。

在美國國際稅制中，國家征稅權力巨大。美國稅務局（IRS）既對居民企業(yè)和個人來自本土的所得征稅，也對來自境外的所得征稅，同時還對長期旅居海外的本國公民的所得征稅，較好彌補了稅收漏洞，既保證了國家的財產(chǎn)權利，也加強了國家對于全球財力資源的調(diào)動能力和控制能力。

今后我國國際稅制建設的重點之一，既要完善和強化對海外投資的征稅權，也要借鑒西方如何對長期旅居海外本國公民征稅的做法，通過強化國際稅收征管、簽訂國際稅收協(xié)定、交換國別稅收情報等措施，穩(wěn)固和強化國家稅收主權。近年來我國國家稅務部門通過與G20（二十國集團）、OECD（經(jīng)合組織）等主要國家的合作協(xié)作，在參與全球稅收治理方面，通過共同參與BEPS（稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移）體制機制建設，簽訂相互稅收協(xié)定等，為我國參與全球稅收治理搶得了先機，因此我加大對海外收益的保護和管控，也應當以此作為重要的典范和突破口。

第二，加快在海外建設區(qū)域金融中心，形成全球跨國資金管理調(diào)動能力。依托“一帶一路”倡議基礎設施建設項目的推進和人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）建設的加快，在主要投資東道國建設具有對我國海外利益進行管理、控制、運用、分配、調(diào)動的區(qū)域金融中心網(wǎng)絡體系，并落實國家、企業(yè)以及經(jīng)營人員在保護海外利益方面的職責和法律責任。在這方面，要制定相關的法律法規(guī)，不斷完善體系，包括立法、行政法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章，涵蓋和規(guī)范“走出去”金融企業(yè)保護我國海外利益的目標、戰(zhàn)略、政策、措施，利益主體的責任與義務、動員的方式和操作細則，明確部門人員的行政責任和程序。

第三，完善“阻斷外國法律與措施不當域外適用法”，形成反制外國“長臂管轄”能力。歐盟在1996年出臺了《免受第三國立法及由此產(chǎn)生行動之域外適用影響的保護法案》（即《歐盟阻斷法》），為我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗。該法的核心機制包括：（1）明確了在歐盟境內(nèi)，美國特定法律無效，美國法律的影響措施和司法文書不被認可和執(zhí)行，進而從實體和程序上“阻斷美國特定法律在歐盟境內(nèi)的效力和執(zhí)行”；（2）禁止歐盟相關實體遵守美國特定法律；（3）設定法律追索權。支持歐盟相關實體就美國特定法律對其帶來的損失進行索賠。

2021年初我國出臺了《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，從及時報告、評估確認、發(fā)布禁令、司法救濟和處罰制度等5個方面，對外國次級制裁（“長臂管轄”）進行反制，要求政府主管部門，對于經(jīng)評估確認、存在不當域外適用的情形的外國法律與措施，可發(fā)布不得承認、不得執(zhí)行、不得遵守有關外國法律與措施的禁令，充實了我國應對單邊制裁或“長臂管轄”的能力。但該辦法尚屬臨時規(guī)章，需盡快進行國家立法，并制定有關的實施辦法和細則，通過財政預算、機構設置、人員和隊伍配備落實有關措施。

在法制方面，一是要提升立法層次，使之成為中國對外反制外國不當“長臂管轄”的國家法律，明確規(guī)定具體實施的牽頭機構，明確預算、部門職責、崗位編制、工作考核體制機制等。二是系統(tǒng)細化，尤其是對于工作機制需做到明確、透明和可操作。例如，明確違反國際法和國際關系基本準則的外國法律與措施的域外適用、不當禁止或者限制中國實體正常的經(jīng)貿(mào)及相關活動的具體情形。三是建立迅速的對外執(zhí)法發(fā)布機制，遇有中國企業(yè)按照本法向執(zhí)法部門提起申訴，執(zhí)法部門及第一時間以中英文向外發(fā)布。四是明確我國立法的嚴肅性。嚴格控制中國實體申請豁免中國法律，以體現(xiàn)本國法律優(yōu)先于國際法的原則。法律應當明確對遵守中國政府禁令的實體遭受外國制裁損失進行法律救濟的范圍和政策力度。對于不遵守我國反制外國“長臂管轄”法律者，明確懲罰的刑責。

第四，注重外向力量建設，同步提升海外安保能力。完善《國家安全法》內(nèi)容，繼續(xù)通過海外保障基地建設，共享海外保障資源，穩(wěn)固和提升未來海外利益保護等應急行動時期的動員潛力和能力。推進涉外民營安保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設擁有國際視野和海外運營能力的安保隊伍。

第五，積極和持續(xù)強化對外合作交流，塑造國際社會對中國愛好和平的國家民族性的認同能力。首先把“一帶一路”倡議建設沿線國家和地區(qū)當作施策重點，在輔導企業(yè)提升海外投資和管理能力的同時，幫助“走出去”企業(yè)充分了解投資東道國的法律體系、文化習俗、民族特點、語言文字、飲食習慣等，注重與東道國社區(qū)、工會等非政府組織打好交道。

（作者系上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院首席專家、副院長。本文是國家社會科學基金重點課題中間成果之一）

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