當前，互聯網平臺及企業作為一種新的生產力組織方式和商業組織體，已成為推動我國經濟高速發展的新動能，對優化資源配置、促進跨界融通發展和大眾創業萬眾創新、推動產業升級、拓展消費市場尤其是增加就業，都有重要作用。與此同時，在平臺企業高速發展過程中，也對市場競爭帶來了諸多挑戰，特別是部分頭部平臺企業憑借其擁有的數據和算法、技術、資本等優勢，強制實施“二選一”、封鎖屏蔽、自我優待等行為，對市場公平競爭秩序、消費者及其他經營者合法權益造成了不當影響，引發了社會各界的廣泛關注。

在2020年底召開的中央經濟工作會議上，把“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為2021年經濟工作的重點任務，提出“國家支持平臺企業創新發展”“依法規范發展”的要求。為此，相關部門不僅出臺了一系列規范平臺經濟領域競爭秩序的法律法規，同時也針對平臺企業各類違法違規競爭的行為展開了強有力的專項執法行動。

經過一年的專業性、集成性及系統性的平臺經濟領域的競爭治理，以平臺為主要對象的新經濟、新業態、新產業領域內的市場監管取得了不錯的成效，同時也引發了對強化反壟斷與防止平臺壟斷之間合理界限的混淆，將兩者等同，甚或引入誤認為是針對特定市場主體的運動式競爭執法，忽略了新時代市場競爭執法的常態化與規范化要求。基于此，在2021年底召開的中央經濟工作會議上，明確強調對待市場主體一視同仁，以公正監管保障公平競爭，提振市場主體信心。

可以預見，在2022年市場監管更加專業化、規范化、常態化的大趨勢下，對市場主體的各類不正當競爭行為、不公正交易行為以及排除、限制競爭行為的監管，除繼續強調規范有序有效發展外，更希望為市場主體特別是平臺企業提供可預期、可操作的競爭合規指引，去除不必要的隱憂甚或猜測，將平臺經濟領域的競爭執法放置于國家統一大市場建設的大局之中，穩中求進，先立后破，為市場設好“紅綠燈”，提高市場監管的效能，為各類企業特別是商業結構復雜的涉及“多行多市”的平臺企業或平臺企業集團提供清晰可測的監管指南，以科學監管促進市場健康發展，以規范監管提升市場主體信心。

有效的市場監管需設好“紅綠燈”

自2021年以來強化反壟斷，包括防止平臺壟斷的目的都并非是要約束市場主體的發展，而是要通過規范監管來促進市場主體的健康發展。2021年3月召開的中央財經委員會第九次會議強調，要“堅持發展和規范并重，把握平臺經濟發展規律，建立健全平臺經濟治理體系”，規范是發展的前提，發展是規范的目標。同年8月召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，再次強調“堅持監管規范和促進發展兩手并重、兩手都要硬”，以監管規范保障發展和促進發展。

為了有效實現“監管規范保障發展和促進發展”的目的，避免強監管走向硬監管趨勢下對市場主體發展形成過度干預，就需要把握好監管的適時適度，以及監管的具體方式方法。對于如何引導各類資本和各類市場主體有序競爭、規范發展的問題，國家市場監督管理總局局長張工在不久前接受新華社專訪時表示，為企業競爭行為設置好“紅綠燈”、明確規則底線，進一步完善公平競爭的制度規則，不斷健全充實多層次競爭監管的法律規章、指南體系，更加注重運用法治思維和法治方式。

市場“紅綠燈”的設置，實際上就是通過明確正面和負面清單，讓企業知道哪些是合法合規，哪些是違法違規，明確規則底線，在規范企業的同時，為企業的有序發展提供指引。這不僅有助于企業加強自律，實現合規，有序發展，同時也能為政府監管提供準繩與量尺，以更好地處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，避免因政府過度干預市場而約束企業正常發展。

“紅綠燈”的科學設置需制度創新

步入數字時代，傳統企業面臨數字化轉型和升級，新興企業更是應隨信息通信技術和數字數據技術的創新發展而高速發展，在這一過程中大多數企業都趨向數字平臺化與平臺數字化相融合的發展模式，企業的技術創新周期越來越短，商業模式變革越來越快，市場競爭具有高強度動態特性。企業在不斷發展壯大的過程中，會向相關或相鄰市場擴張，此時企業所實施的各類行為，可能對多個市場的多個領域、多個層次以及多個群體產生顯性或（和）硬性的影響。即便是相同行為，在不同市場甚或在同一市場的不同場景下，所產生的競爭效果也可能存在較大差異。故為企業參與市場競爭設好“紅綠燈”，不僅需要規范透明和公平公正的市場規則，還需要能及時因應當前復雜多變的數字經濟下，市場競爭所具有的高強度動態性和跨行業跨市場運行特點的市場監管體系與實踐機制，將規則更好地落地落實，避免實踐中的“規則打架”“九龍治水”，影響市場“紅綠燈”的實際功能。

故此，為進一步提高政府監管效能，2021年12月17日的中央全面深化改革委員會第二十三次會議強調，“要從制度建設著眼，堅持立破并舉，在完善市場基礎制度規則、推進市場設施高標準聯通、加快要素和資源市場建設、推進商品和服務市場高水平統一、提升監管治理水平等方面出臺有效的政策舉措，不斷提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性”，同時“要統籌推進市場監管、質量監管、安全監管、金融監管，加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，堵塞監管漏洞”。

對于如何構建全方位、多層次、立體化監管體系，提高市場監管效能，張工表示，“進一步形成協同監管的規制合力。推進市場準入、行業監管和競爭監管等更加緊密銜接，更加注重由監管執法個案對接向深層次制度對接轉變”。這里所提及的“深層次制度對接”，可以理解為是在制度層面為各監管機構組織、權限及方式方法的協同，做好制度、政策、法規上的“互聯互通”。簡言之，通過制度層面的創新突破，協同協力來回應和解決當前市場監管體制機制不適應的問題，更好為市場設置安全高效通暢的“紅綠燈”。

推動合力監管形成監管合力

以對平臺企業的監管為例，隨著《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》等涉及平臺企業主體治理的新規征求意見稿的發布，監管制度和工具也在不斷更新。然而，在不同規章間，多個監管部門間，以及不同監管環節上的具體協同和銜接機制尚待完善，容易抑制新規和新的監管工具，無法真正帶來監管效能的提升，甚至可能產生諸多負面影響。譬如，各部委辦出臺的規范性文件間若存在不一致的地方，不僅可能會損耗立法的資源，還會削弱制度的權威，導致市場主體無所適從。

為此，需充分運用系統觀念，做好制度工具層面的“互聯互通”以形成制度合力，推動合力監管、整體監管、系統監管。制度工具的“互聯互通”是全方面深層次的監管協同，不僅包括制度協同，還包括具體監管工具協同、監管部門協同以及監管模式協同。

制度規范的聯通。在實踐中，由于平臺經濟具有多邊市場結構，平臺企業實施的行為可能會同時牽涉多個法益，若僅選擇適用單個法律，將難以實現多法益保護。為此，需要在法律治理過程中對法律的選擇與適用建立聯通機制，實現多法協同。

譬如，可以通過司法解釋或法律規定，明確行為在涉及其他法律時的適用規范，或在關聯緊密的法律間構建協同機制，實現多法益保護。同時，需明確多法適用情形下的懲罰規則，避免對企業同一行為進行重復處罰。

監管工具的協同。近年來，為應對平臺經濟帶來的挑戰，有關部門也在不斷創新監管工具，譬如，上述征求意見稿的發布，就旨在破解“一管就死、一放就亂”困局，提高監管工具的適用性和靈活性。然而，在不斷豐富“監管工具箱”的同時，也需要注重監管工具間的協同，才能有效發揮監管工具的合力。

一是讓事前監管工具與事中事后監管工具間形成聯動，譬如，在對平臺主體采用分類分級的事前監管時，針對不同業務類型和體量級別的平臺，匹配相應的觸發其事中事后監管的銜接機制，有助于對精準施策，形成貫通的監管流程，堵住監管鏈上的漏洞，合理分配監管資源，區分監管重點，形成事前事中事后規制的聯動鏈條。

二是讓剛性監管工具與柔性監管工具結合，對一時看不準的，設置一定的“觀察期”，對“觀察期”內出現的問題建議采用柔性工具，對企業行為進行引導和糾正；對潛在風險大、可能造成嚴重不良后果的，則應及時采用剛性監管工具，對企業進行相應的矯正和處罰措施。

監管主體的協調。平臺經濟具有跨區域、跨行業、跨市場等特征，在對其進行監管的過程中，通常會涉及多地多個監管部門之間的權限職責間的協調，然而目前監管部門間的協調聯席機制仍待完善提升。

為此，亟待健全多部門聯合監管機制，提升跨區域、跨部門協同監管行動力。通過建立健全多部門的會商制度，健全信息共享、共商共研、重點輿情聯合應對等聯動機制，加快轉變以個案監管執法合作為主的協調機制向深層次制度連接方式轉向，打破條塊分割，打通準入、生產、流通、消費等監管環節，建立健全跨部門、跨區域監管執法聯動響應和協作機制，形成以深層次制度合作為基礎和保障的跨部門協調的監管合力。

此外，還需充分發揮社會監督作用，引入有效的社會監督機制，讓政府監管與社會監督形成聯動，鼓勵、支持和保護社會組織和個人對不正當競爭行為、不公正交易行為以及違法排除、限制競爭的行為進行監督，有關部門應提供便捷的舉報途徑，并及時進行核實與反饋。

市場監管與行業監管的聯動。行業監管不等于市場監管，若能將行業監管機制與市場競爭機制有機結合，在行業監管與市場監管間實現有效聯動，將有助于構筑全方位、多層次、立體化的監管系統。譬如，可推動信用監管與市場監管結合，將實施違法競爭行為的企業，根據其違法違規的程度納入違法失信名單管理，建立健全失信聯合懲戒制度，依法依規嚴懲不正當競爭、不公正交易以及違法排除、限制競爭行為。

同時，引導行業自律與市場監管聯通，在政府相關部門的引導和支持下，充分發揮行業協會作用，推動市場主體自覺遵守公平競爭的市場秩序。

為此，通過多制度、多工具、多主體的聯通與協同，將多維度、多層次及立體化的監管工具和方法進行整合，有助于形成有效的監管合力，切實管出公平、管出效率、管出創新、管出活力，提高市場主體競爭力和市場效率，為企業提供有效指引，推動經濟健康發展。

（陳兵系南開大學法學院教授、競爭法研究中心主任；林思宇系南開大學法學院博士生）

標簽： 市場監管 互聯網平臺 市場競爭機制 合力監管 反壟斷