驅車在菏寶高速新鄉西收費站下車回老家時，關軍（化名）總會在234國道與寶山大道交叉口將車停下，然后將目光投向一片140多畝的荒地和水坑——這里，本該是關軍投資建設的一個酒店。但他卻為這片荒地，與新鄉市鳳泉區人民政府（下稱“鳳泉區政府”）打起了行政官司。

由于此案的典型意義，2021年年底，河南省高級人民法院（下稱“河南省高院”）曾專門以“某公司訴新鄉市鳳泉區人民政府行政允諾案”為題，詳細披露了關軍與鳳泉區政府的數十年糾葛。

“本案是一起因政府招商引資引發的行政允諾糾紛，當事人之間的爭議長達十余年，矛盾較為激烈。如果處理不當，不僅會破壞良好的營商環境，損害民營企業的合法權益，也會影響誠信政府的形象。”河南省高院稱。

“通過招商引資，推動本區域經濟發展，一直是各地發展經濟的主要手段，但各地之間，區域優勢同質化嚴重，又造成在招商引資時競爭非常激烈。”在得知關軍與鳳泉區的數十年糾葛后，河南省改革發展研究院院長周健對第一財經感慨說。

鳳泉區當地主要官員在后續的招商引資工作中，則專門強調了招商引資工作中的營商環境。

例如，今年2月13日，鳳泉區區長丁文廣在對全區項目進行調研時表示，全區要把優化營商環境作為發展的重大任務和戰略性基礎工程去抓，深入開展“萬人助萬企”活動，暢通政融企溝通渠道，著力打造一流營商環境。

10年前招商引資的四星級酒店，如今仍是一片荒地

“定親”

“10年前，這里就該是一座四星級酒店了。”關軍指著上述荒地對第一財經記者說。

一個當年令關軍與鳳泉區均滿懷期待的項目，為何會走到最終對簿公堂的地步？

關軍曾是輝縣市一家煤礦的煤老板，在煤炭行情看漲的年月，他賺了一些錢，便開始尋找一些新的投資項目。

而此時的鳳泉區政府，為了開發推進與輝縣市毗鄰的一個產業園區的工業化進程，也正在到處招商引資，并對外發布了《鳳泉區產業集聚區招商引資優惠政策（暫行）》，提出了很多招商引資的優惠條件，包括土地供應和財政扶持政策。

位于太行山余脈鳳凰山麓的的鳳泉區，是新鄉市面積最小的縣區，總人口亦不過10多萬人。

“鳳泉區是個窮縣（區），很多企業不愿意來，為了把他們招來，我們想了很多辦法。”當地一名官員稱。

2010年10月，關軍看到鳳泉區政府的上述招商引資政策后，以其實際控制的新鄉市金門投資有限公司（后改名為新鄉市金門實業有限公司，下稱“金門公司”）名義，與鳳泉區政府、鳳泉區產業集聚區管理委員會以及新鄉市衛北經濟投資有限公司等相關方共同達成投資意向，準備到鳳泉區投資建設四星級賓館項目，雙方最終選定的位置，是一個位于234國道與寶山大道交岔路口、總面積達16萬平方米的大坑（分南、北兩個區域）。

為何會選中這個位置？其中的原因之一，是地理位置。該區域地處新鄉市區與鳳泉區、輝縣市的三地交匯處，周邊四通八達，而且向南2公里，即是菏寶高速新鄉西收費站，唯一的不足是，鳳泉區政府及相關方尚未給該地塊辦理土地、規劃手續——這也成為關軍遲遲不敢動工的最大顧慮。

為了推進項目建設，鳳泉區政府及相關方承諾，將積極協助關軍辦理項目的審批手續。隨后，關軍開始多方籌資，準備大干一場，但他注意到，雖然此時自己已經完成了動工（填土）之前的準備工作，但鳳泉區政府及相關方承諾的有關土地和規劃手續，卻遲遲不見蹤影。

沒有土地、規劃手續，動工就是“違建”。關軍因此心存顧慮，不敢輕易動工。

停工

為了打消他的顧慮，鳳泉區產業集聚區管委會在2010年12月2日代表鳳泉區政府給關軍出具了一份《承諾書》，其中表述稱：“我區將積極請示新鄉市政府協調輝縣市政府盡快將項目用地問題予以關注 解決，以確保金門投資有限公司行政服務中心項目用地”。

隨后的2011年2月21日，鳳泉區政府又向關軍出具了一份鳳辦（2011）2號《關于衛北園區四星級賓館項目建設會議紀要》，內容為：鳳泉區相關政府部門召開了會議，對推進金門公司四星級賓館項目建設中存在的問題進行了專題研究，對涉及規劃、土地事宜進行了安排部署，會議認為，區委、區政府要切實保障該項目的建設。關于規劃問題，由區規劃局主動做好項目規劃手續報批等工作；關于土地問題，由市國土局鳳泉分局負責切實保障該項目的建設用地并辦理相關手續，金門公司要立即啟動項目前期準備和建設工作；衛北園區要積極協調輝縣市政府、市國土局、火電廠，確保火電廠廢棄灰坑土地的收回、出讓，確保項目建設順利推進；金門公司要消除顧慮、放下包袱，加快項目建設進度，確保按照年度計劃推進項目建設。

關軍稱，自己正是在得到上述兩份書面承諾后，最終決定開始組織施工。2011年3月4日，該項目經過申請立項，之后，又報經新鄉市發改委復核同意，于當年3月16日在鳳泉區發改委進行了備案。

此后，關軍先后填土約32萬立方米，將其中一個大坑填平，施工期間，關軍雖然多次催促辦理相關手續，但他期待的土地、規劃等手續的辦理，卻一直沒有進展。在這種情況下，關軍稱，自己不敢再繼續施工下去，并委托河南一家會計師事務所對施工情況進行了審計。2012年12月25日，該會計師事務所出具了一份在建工程價值5347408元的審計報告說明。

此后，該項目便一直處于停工狀態，直到10年后的2021年12月7日，第一財經記者在該項目現場采訪時仍發現，這片當年的大坑，至今仍無建設進展，南部大坑個已被填平的大坑，正被各種建筑垃圾倒滿，北部尚未填平的大坑，則被今年的新鄉“7·21”洪水填滿。

停工之后，關軍也曾多次找到鳳泉區政府及相關方，希望盡快解決這個招商引資項目的遺留問題，但雙方一直無法找到適合的解決問題的辦法，直到后來，雙方對簿公堂時，關軍才終于知道上述項目遲遲無法辦理土地、規劃等手續的的真實原因。

對簿公堂

2019年11月12日，關軍向新鄉市中級人民法院起訴稱，請求確認鳳泉區政府及相關方不履行承諾給自己辦理用地等有關手續的行政行為違法。

鳳泉區政府隨后答辯稱，自己從未向金門公司承諾協助其辦理項目的審批手續，也從未直接督促金門公司趕快組織施工，更沒有為了打消金門公司的疑慮而直接向其出具會議紀要等，關軍的訴訟理由沒有事實根據，不應支持。

至于鳳泉區政府于2011年2月21日作出的上述《會議紀要》，鳳泉區政府認為，該《會議紀要》只是鳳泉區政府作為當地行政管理部門，對其下屬的各職能部門的工作部署，鳳泉區政府不具備為關軍辦理土地、規劃手續的行政職能，故關軍以鳳泉區政府不為其辦理土地、規劃等手續為由，認為答辯人存在行政不作為的違法行為，沒有法律依據。而且，“關軍作為一家企業法人，應當非常清楚辦理國有土地使用權登記、建設用地規劃許可等行政審批手續，是一種應申請的行政行為，應當到相應的職能部門進行申請，但相反的是，關軍并沒有依法到上述職能部門提出登記申請或行政許可申請，而只是催促答辯人和第三人衛北工業園區兩家無此項行政職能的單位，為其辦理上述手續，顯然是一種違反法律規定的錯誤行為，不應支持。”

鳳泉區產業集聚區管理委員會、新鄉市衛北經濟投資有限公司，也分別向新鄉市中院陳述了自己的應辯理由。

鳳泉區政府與鳳泉區產業集聚區管委會還在庭審調查時稱，金門公司投資項目用地等手續未能辦理的主要原因在于所涉地塊跨鳳泉區、輝縣市兩個行政轄區，至今用地問題未能協調解決，項目因此擱置。

此后，新鄉市中院為調查了解關軍及其金門公司推進案涉項目的進展情況，還專門于2020年1月9日對該項目所在地進行了實地勘驗。

“項目占地位于鳳泉區和輝縣市交界地帶，關軍所指認的路一側原大坑現已填平，另一側的大坑維持原狀。”新鄉市中院稱，本案為行政允諾案，從行政允諾的性質來看，行政允諾是指行政主體為達到一定的管理目的（如招商引資、解決歷史遺留問題等），依其行政職權和相應的法律法規、政策向特定或者不特定的相對人作出的，承諾在相對人某種情況出現或完成了某一特定行為后，由自己（或自己所屬的職能部門）完成某種行為或給予某種利益的單方意思表示。

新鄉市中院稱，在案涉項目用地存在爭議的情況下，被告鳳泉區政府和第三人產業集聚區管委會仍明確要求關軍金門公司“消除顧慮、放下包袱，加快項目建設進度，確保按照年度計劃推進項目建設”，金門公司據此對項目申請備案、出資填平大坑等，已啟動實施被告行政允諾所要求的行為。

至于金門公司此后未繼續推進項目投資建設的問題，直接原因在于項目用地問題未能協調解決，過錯不在金門公司。在被告鳳泉區政府明知項目占地跨鳳泉區、輝縣市兩個行政轄區且認為“用地存在爭議”的情況下，仍要求金門公司實質性推進項目建設，金門公司可以要求被告鳳泉區政府兌現自己的允諾，鳳泉區政府亦有義務加快協調案涉地塊的用地問題并推進相關土地規劃等手續的辦理工作，即便將來用地問題協調未果，鳳泉區政府也應當妥善處理與金門公司的投資合作遺留問題，但在關軍金門公司向被告鳳泉區政府提出兌現行政允諾的要求時，鳳泉區政府不予兌現允諾亦不予答復，該行為顯屬違法。

2020年5月18日，新鄉市中院做出一審判決：確認被告新鄉市鳳泉區人民政府不履行行政允諾給關軍新鄉市金門實業有限公司協調投資用地、推進土地規劃等手續辦理的行政行為違法。

之后，鳳泉區政府不服該判決，并上訴至河南省高級人民法院。

最終，雙方在河南省高院的協調下，共同委托法院選定司法鑒定機構對案涉水坑填土平整工程的工程量及工程造價進行鑒定，確定案涉水坑填土平整工程造價為4563930元，并據此撤銷了新鄉市中院的上述一審行政判決，達成了新的調解協議。

關軍告訴第一財經，當時一共提出了兩種和解方案，一種是希望自己繼續干下去，另一種是把該工程的施工款項4563930 元賠償給自己。

關軍不愿再在這個項目上繼續拖延下去，最終選擇了賠償方案。

周健分析說，競爭激烈導致的其中一個結果就是，一些地方為了推進招商引資，只好互相比拼優惠政策，甚至拍胸脯、打包票，做出各種保證，但一旦項目推進不順利，或者招商進來以后撒手不管，導致不少矛盾出現，甚至可能兩敗俱傷。

標簽： 招商引資