為助力穩投資、穩增長，這幾年來，地方政府專項債券額度始終保持在高位，根據財政部統計，2021年地方政府專項債券余額僅低于國債和政策銀行債同期的余額，專項債已成為中國債券市場的第三大品種。2022年，穩增長政策力度進一步加大，專項債持續提質擴容，成為擴大有效投資、推動高質量發展的重要抓手。

在規模快速擴張的同時，各方對專項債風險的擔憂也在上升。按規定專項債需遵循市場化原則發行和使用，要求所對接的項目現金流能夠自求平衡。然而在項目缺乏，以及配套資金缺乏的情況下，可使用專項債的項目越來越少。

因此，從2019年之后，國家增大了專項債的使用范圍。2019年9月國常會提出，專項債要重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利、城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施、水電氣熱等市政和產業園區基礎設施。在適當的情況下，專項債可作為重大項目的資本金，最高比例可以達到20%。

專項債的提出，初衷是為了“開前門、堵后門”，滿足地方政府重大項目建設的融資需要。地方政府發行的專項債券一般以項目收益為主，這也是專項債券發展的重要途徑之一。然而由于使用范圍的擴大，專項債現金流自求平衡這一硬約束的實際效力在實際工作當中正在被削弱，導致“專項債券”呈現“不專”的現象，專項債券的性質和一般債券的性質正逐步趨同。趨同的結果是，地方政府專項債面臨著債務可持續性的問題。

原因在于，專項債收支列入政府性基金預算，由于所對接項目現金流難以覆蓋本息，因此需要政府性基金收入或發行再融資債券來償還。這就導致專項債還本對政府性基金支出和再融資券的依賴度越來越高。然而地方政府性基金支出中有近八成是剛性的，難以騰挪用于償還專項債本息，如果再融資券再受到防范金融風險的約束而下降時，地方專項債的風險也將會越來越高。另外，地方專項債具有一定的隱蔽性。由于地方專項債收支列入政府性基金預算，算財政收入，因此專項債規模擴張不會提高財政赤字率。但從會計原則來看，地方專項債也應算作負債，因此地方專項債規模的擴大，將會加大未來地方債務的風險。

盡管在宏觀層面上，專項債常常被視為穩增長的財政政策工具，但在中觀層面上，各省份專項債發行規模考慮更多的還是地方經濟發展和債務風險等綜合性因素，而非短期的經濟增長波動。因此，為避免地方專項債不“專”的風險，地方政府必須不斷完善專項債的管理機制和融資機制，全面降低專項債務規模擴大帶來的風險隱患。

第一，嚴格專項債資金投資范圍。專項債一般化的重要原因是各地專項債項目把關不嚴，同時也存在本末倒置，不少地方政府通過虛構項目預期收入、增加財政補貼等“策劃包裝”方式將純公益性或具有極少收益的公益性的項目包裝發行專項債券。為避免此類事件發生，財政系統須明確和細化專項債重點投向和負面清單，地方政府在申請發行專項債券項目上也要嚴格把關，必要時可聘請第三方中介機構參與論證，嚴格限制專項債券的項目準入，促使專項債券回歸“專”的初心。

第二，優化專項債資金使用結構。地方政府專項債可分為普通專項債與項目收益專項債，普通專項債用途包括重大基礎設施建設、城鎮化項目、公益性事業發展項目、脫貧攻堅等，僅用于公益性資本支出，不得用于經常性支出，其還款主要來源于地方政府專項基金支出；項目收益專項債直接對應項目資產和收益，實現項目收益融資自求平衡，募集資金需要具體到單一或者多個具體項目。因此，財政系統需要就專項債資金的投向范圍進行更詳細的指導，健全專項債資金的應用領域與投向范圍，從根本上保證專項債資金投向“自身有收益”的項目，提高專項債資金的使用效率。

第三，提高專項債資金撬動能力。2020年以來，政策規定專項債資金可用于項目資本金的規模占該省專項債規模的最高比例從20%上升到25%，這有利于專項債資金撬動更多社會資本參與基礎設施投資。但是，在近年的地方債投資中，實際用作資本金的專項債資金占比持續低于10%，遠低于25%的規定上限。這主要在于，監管部門對于專項債資金用作資本金的要求較高，操作流程復雜，限制較多，嚴重影響了專項債項目對于社會資本的吸引作用。因此，財政系統需要完善專項債用作資本金的管理制度，簡化專項債用作資本金的項目融資模式，便捷化資金賬戶管理，帶動政企合作項目效能提升，讓更多社會資本參與專項債項目建設。并在制度和法律層面加強利益保障，創新合作機制，合理分擔投資風險，明確責任分工和收益分配，全面降低專項債項目對于社會資本的門檻與風險。

第四，拓寬專項債還款來源。分稅制下，地方政府財力不足、收支缺口較大，土地財政成為地方政府收入的重要來源。盡管近年來財稅體制改革逐步推進，但隨著經濟增速放緩，各地方稅收增長壓力增大。因此，在后續的發展上，財政系統應當就專項債一般化的問題，提出更為詳細的指導方案，對專項債的風險管理、資金安排進行更詳細的指導，減少收益來源單一和過度依賴土地出讓收入的專項債項目，拓展專項債項目收益渠道，優化分配項目不同階段的收益來源，提高還款規模與項目收益的匹配度，大幅度降低專項債未來可能面臨的償還風險。

【錢春海系中國浦東干部學院經濟學教授，錢雨涔系華潤置地（上海）有限公司研究員】

標簽： 債務風險 財稅體制改革