7月12日，國家發改委發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》（下稱《實施方案》），提出到2025年，中國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局全面形成，城市群承載人口和經濟的能力明顯增強，重點都市圈建設取得明顯進展。《實施方案》繼續強調深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。

2021年以來，發改委先后批復了南京、福州、成都、長株潭、西安五個都市圈的發展規劃，各地也在積極規劃都市圈發展。由于中國的城市與國際上的城市（city）在定義上有所差異，中國地級市的中心城區、副中心、新城、外圍區縣的城區，在國際上都是獨立的城市（city）概念，因此，中國的大城市如果連片發展，實際上已經形成了國際上的“都市圈”。2020年第七次全國人口普查數據顯示，中國有46個城市市轄區人口超過500萬人，19個城市全市人口大于1000萬人，如果連片發展，中國未來有望形成眾多規模較大的都市圈。

大城市和都市圈發展的過程中，交通擁堵、長距離通勤、污染、高房價等“城市病”是備受關注的問題，《實施方案》也強調要積極破解大城市病。大城市或者都市圈在空間布局上采取什么樣的發展方式，是緊湊化發展，還是平鋪式發展，抑或往外疏散人口，對交通擁堵和城市的可持續發展有重要的影響。傳統思想認為，擁堵是由人口向中心城區集中導致的，從中心城區向外疏散人口有利于緩解擁堵。真是如此嗎？

(資料圖片)

城市空間結構的類型

我們先來看看全球城市的城市空間結構和擁堵狀況。我們查閱全球數百個城市的航拍照片、鳥瞰圖和人口空間分布圖，總結出城市空間結構幾種粗略的類型：第一類城市的形態像山峰一樣，中間高高凸起，越往外圍越低，有明顯的梯隊結構，上海、紐約、多倫多和東京等是這種類型，這類城市因為相對緊湊，擁堵反而不是很嚴重。

第二類城市空間結構相反，類似一個盆地，天際線中間低外圍相對較高，典型的城市如北京、巴黎和孟買。這類城市出于保護歷史建筑、保護環境等原因往往對中心城區的建筑高度施加嚴格的限制，但是擁堵往往比較嚴重。

第三類城市的空間結構比較平坦，分為兩種，第一種因為邊界的限制，城市建筑整體較高，城市緊湊，如香港、溫哥華等；第二種城市蔓延比較嚴重，如武漢、里約熱內盧、伊斯坦布爾、墨西哥城，洛杉磯等。前者往往并不擁堵，后者擁堵相對嚴重。

為了進一步分析城市緊湊化發展與交通擁堵之間的關系，我們搜集了全球400多個城市的擁堵指數、人口規模、摩天大樓等數據，由于摩天大樓普遍建于城市的中心區域，所以通過摩天大樓數據構建的指數，可以代表城市中心的建筑高度和城市緊湊化發展的程度。通過數據分析發現，隨著人口規模增加，擁堵也隨之增加，但是對于大城市而言，城市中心建筑高度越高，擁堵反而更輕。

為什么緊湊型城市能緩解擁堵

人們通常認為市中心住太多人，會給交通增加太多壓力，進而造成擁堵。在給出具體的分析之前，不妨先問一個通俗的問題。上海市中心的靜安區人口密度很高，如果靜安出現擁堵，那么，主要是住在靜安的人導致的，還是住在靜安之外來靜安工作和消費的人導致的？如果是后者，那么，疏散住在靜安的人口，而他們仍在中心城區工作和消費，擁堵是加劇，還是緩解？

我們來看一個大城市的實例。印度的孟買曾經為了改善市中心的環境和交通擁堵，給市中心施加了嚴格的容積率限制，希望由此減少市中心人口。最終，更多的人住到郊區，天際線由中心往外圍逐漸升高。但是人們依然要去市中心工作、購物、娛樂、就醫，居住地點遠離市中心反而增加了交通的距離，造成了更加嚴重的交通擁堵。根據Brukerner等人的估計，班加羅爾如果放松容積率限制，實現緊湊發展，市中心的半徑可以由12公里縮減為8公里，大幅減少交通成本，平均每個家庭大約節省4%的家庭收入。

在以服務業為主的大城市，由于服務業需要更頻繁的供求見面，因此，市中心的區位條件對于就業和消費都更便利。當人口向城市核心區集中時，高樓大廈式的建筑使得人們可以用更加快速的以電梯為代表的垂直通勤取代一部分以汽車為代表的水平通勤。這既增加了通勤速度，又減少了對交通基礎設施的壓力。當城市更加緊湊時，人們上班通勤和日常出行的距離更近，多樣化的通勤方式，如步行、自行車等，也會更多地被使用，這使得城市道路資源可以被更加充分地利用；同時，因為城市更加緊湊，更多樣、更密集的公共交通網絡在經濟上也變得可行，這給交通基礎設施的改善提供了可能性，可以增加城市交通的承載力與效率，并減少私人交通的使用，緩解交通擁堵。

如何實現緊湊化發展

我們最近的一篇論文，從理論上分析了人們選擇在哪里居住的決策，是考慮通勤、居住等成本收益之后的結果，而城市的空間結構則是所有人進行居住、工作、消費、交通等互動之后的均衡狀態。如果城市的更新成本降低，建筑高度管制不那么嚴格，政府和企業有更強的動力采用各種技術和制度建造更高的樓層，使更多的人居住在市中心，從而使城市變得更加緊湊。同時，緊湊型發展在提高城市的人口承載力并降低居民居住與通勤成本的同時，如果交通基礎設施沒有得到相應改進，可能會在短期內加劇核心城區的擁堵，但是由于交通基礎設施和居民通勤方式的結構性改變，所以從長期來看擁堵增加并不多，而由于人口規模越大，越有條件改善基礎設施，規模較大的城市甚至可以出現擁堵減少。

同時，城市的居住與通勤成本降低，會使更多的人往城市遷移。如果沒有城市更新，隨著城市的蔓延，擁堵會增加；但是如果城市持續更新，城市可以變得更加緊湊，從而起到緩解擁堵的作用。最終兼顧城市的增長和擁堵的改善。

我們在理論上得到的推論可以得到經驗支持嗎？實證上，由于城市空間結構變化緩慢，不容易在短期內看到，所以我們選取了一個歷史上發生的自然實驗進行觀察。前人的研究和我們的研究均發現，第二次世界大戰之后，經歷過轟炸的城市，由于歷史建筑等受到破壞較大，新建的建筑往往更高。在相同人口規模之下，遭受過轟炸的城市相比于未轟炸的城市，有更多的摩天大樓。這也意味著遭受轟炸的城市在重建時，空間結構更加緊湊。

進一步分析后，我們發現，對于小城市而言，這些轟炸過的城市，更加擁堵；但是大城市擁堵卻顯著地更低。因為更高的建筑和更加緊湊的發展模式，對于大城市而言更加需要，擁堵改善也更加顯著；對小城市而言，人口密度增加和城市蔓延帶來的擁堵效應超過了緩解擁堵的效應。

結語

當前對于城市的緊湊化發展，仍然有一些誤解，并且存在許多對于城市緊湊化發展的限制措施。盡管出于市中心歷史建筑的保護、生態的維護等原因，對建筑的高度需要有一定的限制，但是仍然有大量的措施可以增加居住空間，比如根據市場需求適當放松不合時宜的容積率管制、增加地下空間的利用、將閑置的工業或商服用地轉住宅、提高住宅用地的利用效率，等等。

近期的一些研究發現，隨著金融、信息、貿易等生產性服務業的發展，以及消費中心城市的崛起，市中心變得更加重要，城市將更加向心。如果將中心城區的人口往外疏散，由于工作、消費、教育、醫療等往往集中在市中心，人們的通勤被拉長，反而增加了交通擁堵；而如果將經濟和消費等往外遷移，則可能損失經濟上的規模經濟優勢。但是如果我們在城市更新和城市成長的過程中，能夠實施緊湊化發展，則可以同時兼顧城市增長和交通擁堵的改善，實現高質量發展。如果在實踐中堅持疏散中心城區人口，則可能錯失后工業化城市“向心”發展的時機。

（作者李杰偉系上海海事大學經濟管理學院副教授，陸銘系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，盧天一系浙江大學經濟學院博士生）

第一財經獲授權轉載自微信公眾號“銘心而論”。

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