2022年，我國面臨著需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重考驗，經濟下行壓力不斷加大。在此背景下，地方債作為穩基建和促投資的重要政策工具，發揮了重要作用。

2022年我國地方債發行量再創新高，發行節奏整體前置，地區分化程度進一步加深。在宏觀角度下，從發行規模看，2022年全年地方債共計發行2145只，合計73555.79億元，其中含一般債券22359.77億元，專項債券51196.02億元，較2021年規模（7.48萬億元）小幅下滑；從發行節奏看，地方債發行集中在2022年上半年，二季度發行規模占全年總額的46.5%，相比而言，下半年的發行規模平穩放緩了許多；從市場層面看，地方債的發行還有發行利率顯著下降、利差收斂的特征，發債成本及債務風險都有所下降，能夠更好地匹配建設和運營長期項目。

在微觀角度下，從機構配置來看，地方債投資的主要機構是商業銀行，保險機構、證券公司等非銀機構持有比例略有上升；從發行省份來看，地方債發行大省多為廣東、山東、浙江等經濟較發達省份，與去年相比變動不大。

(相關資料圖)

2022年以來，我國面臨著新冠疫情的公共衛生事件壓力、俄烏沖突等地緣政治壓力等，地方債作為重要的逆周期調控工具持續發力。2022年我國針對地方債也出臺了多項相關政策，向市場釋放積極信號、鞏固市場信心，對穩定經濟增長起到了重要的作用，主要具有以下四個特點：

積極盤活地方專項債結存余額，利用部分資金擴大有效投資，優先支持在建項目，在經濟下行壓力較大的情況下，地方債發行再次提速。加強對隱性債務的監管，從多個途徑化解債務風險。合理擴大專項債的適用范圍，提高其投資建設的效能。項目建設進度較慢省份開始實施通報及預警機制，從而進一步規范地方債的使用。

2022年，我國地方政府顯性債務壓力可控，主要債務壓力都集中在城投平臺等主體形成的隱性債務上。認清我國債務風險要放在國家宏觀經濟運行的整體角度考慮，債務是轉移支付之外彌補收支缺口的重要方式之一。目前，我國經濟持續下行，同時還大規模減稅降費，中央對地方政府的考核也更加多元化，除了經濟增長外，還包括環境保護、脫貧攻堅等目標，這些都迅速推升了地方政府債務。與此同時，我國正處于經濟上升發展階段，為了驅動經濟增長債務必然會有所上升。地方債務的持續上升，進一步導致了債務風險的提高。

債務風險集中在隱性債務

總體上我國地方政府的顯性債務壓力可控，但整體風險形勢仍不容小視。目前，房地產風險對我國財政產生了很大的沖擊，加之金融風險、城投風險等風險因素的疊加，使得地方政府債務風險的程度有所加深。

其中，債務風險主要集中在城投債等隱性債務。截至2021年底，我國地方政府債務率達到105.4%，負債率26.7%，顯性負債壓力仍處于可控狀態，但考慮到融資平臺的城投債等隱性債務，整體償債壓力較大。由于城投債務與所處區域的財力有著緊密聯系，例如寧夏、吉林、甘肅等財力較弱的省份，城投平臺的舉債會較為困難，類似的隱性債務主要集中在省級平臺。同時，城投短期債務占比較高，在城投債中短期債務規模占比達到25%左右，即一年內接近四分之一的債務都需要借新還舊，整體滾動較為頻繁。

近年來，我國城投平臺主要存在著以下問題：首先，城投平臺的資產負債率逐步上升，說明城投平臺的負債在不斷增加，給平臺運行帶來了極大的現金流壓力。從2014~2021年，我國城投平臺資產負債率的中位數上升到58%左右，整體水平上升較多，應當注意城投平臺負債率顯著提高的特點，并加以防范。

其次，城投平臺的還本付息能力有所下降，以有形資產、城投平臺債務、現金流、EBITDA等數據來衡量我國城投平臺的還本付息能力可以發現，其對企業債務的覆蓋能力較差，并且多個衡量指標呈現下降趨勢，例如有形資產/城投平臺有息債務在2021年中位數僅為1%左右，說明其償債能力較差，也進一步說明了我國城投平臺面臨的現金流壓力較大。

最后，城投平臺盈利能力較弱，與一般的企業債相比其財務數據并不是十分美觀，因而不具有太強的投資吸引力。

總體來看，2022年我國城投債發行表現總體較弱，城投債面臨著融資環境較緊的困境，多數城投平臺的償債壓力較大，現金流較為緊張。盡管2022年我國城投債表現出凈償還的省份有所減少，但大部分融資較為困難的省份與去年相比償債壓力仍然較大，仍然需要政策的重點關注及扶持。

對隱性債務監管將繼續加力

展望2023年，我國地方債的發行將會以再融資債券和專項債結存限額為主，并根據各地方項目需求的合理程度來確定投放額度，加快基礎設施項目建設速度，推動我國現實需求。與此同時，由于新冠疫情剛有所平復，仍有眾多不確定性因素的影響。未來經濟有可能受到超預期因素的沖擊，形勢仍然較為嚴峻、發展壓力較大，需要宏觀政策上繼續加力扶持，進一步刺激需求。因此，2023年我國地方債的部分限額仍提前下達。

專項債方面的監管將繼續加強，對地方政府的隱性債務監管政策將繼續加力。從2021年12月開始，財政部就提出要綜合考慮高風險地區的風險來更加合理分配專項債額度，在風險程度相對較高的地區，進一步明確不得使用專項債來建設非必需的投資項目。2022年第一季度，廣東省成為全國首個宣布完成隱性債務清零的省份，防范化解地方政府隱性債務風險的相關政策也陸續出臺。2022年中更是開展了多次會議，強調防范化解法定債務風險，重點在規范專項債的發行使用。專項債不可以重發行、輕管理，需要從預算約束、嚴格監管和信息公開等方面，加強全過程的規范管理和風險防范。整體而言，我國在地方債務監管方面的力度將繼續加強。

地方債的使用進度管理將加強，尤其是對專項債的資金用途進行調整，從而避免出現大量的資金閑置情況。債務本身并不一定蘊含著巨大的風險，問題的關鍵是債務的使用結構及效率、是否有優質的底層資產作為信用的支撐、債務期限結構與現金流是否錯配等。因此，為推動各項目盡快落地，并結合盤活專項債結存限額要求，各地將積極組織進一步調整專項債資金用途，從而避免閑置資金的浪費。

（譚小芬系北京航空航天大學經濟管理學院教授，盧昊男系中央財經大學金融學院碩士研究生。本文得到國家社會科學基金重大項目“負利率時代金融系統性風險的識別和防范研究”的資助）

標簽： 隱性債務 城投平臺